Autor: Tomasz Smura

Pulaski Policy Paper nr 25, 2022, 14 listopad, 2022 r.

W październiku 2022 r., po niemal dwóch latach od objęcia władzy w Stanach Zjednoczonych przez administrację Joe Bidena, przyjęte zostały nowa strategia bezpieczeństwa narodowego (National Security Strategy) i  narodowa strategia obronna (National Defense Strategy). Oba dokumenty jako główne wyzwanie dla bezpieczeństwa narodowego USA wskazują Chiny, jednocześnie – co ważne z perspektywy państw wschodniej flanki NATO – Rosja została w nich określona jako najważniejsze bieżące zagrożenie dla porządku międzynarodowego, a administracja USA zapowiedziała kontynuację polityki wobec tego kraju, w tym dalsze wspieranie Ukrainy.

Strategie bezpieczeństwa narodowego

Przygotowywane na mocy Goldwater-Nichols Act z 1986 r. przez władzę wykonawczą dla Kongresu strategie bezpieczeństwa narodowego są najważniejszymi dokumentami strategicznym USA w dziedzinie bezpieczeństwa. Określają one podstawowe interesy USA, najważniejsze zagrożenia i wyzwania dla bezpieczeństwa narodowego oraz to jaki sposób poszczególne administracje zamierzają je niwelować. Przygotowywane od 1987 r. strategie prezentowane są z różną częstotliwością, jednak zwyczajowo nie rzadziej niż  raz na kadencję urzędującego prezydenta i stanowią punkt wyjścia dla węższych strategii, w tym narodowej strategii obronnej, określającej priorytety Departamentu Obrony USA.

National Security Strategy 2022

Już w słowie wstępnym do Strategii bezpieczeństwa narodowego 2022 (NSS 2022), podpisanym przez prezydenta Bidena, podkreślono, że na całym świecie istnieje wciąż potrzeba silnego amerykańskiego przywództwa. USA znajdują się w okresie strategicznej rywalizacji o kształt i przyszłość porządku międzynarodowego (w tym kontekście wymieniono rolę Chin, które mają mieć intencje i rosnące zdolności do zmiany porządku międzynarodowego według swojej wizji, oraz Rosji, której agresja na Ukrainie zachwiała bezpieczeństwem międzynarodowym). Z drugiej strony wspólne zagrożenia mają wymuszać współpracę międzynarodową w czasach, których jest to coraz trudniejsze. W tym kontekście amerykańska administracja zapowiada wzmocnienie potencjału USA – inwestycje w infrastrukturę, innowacje, ożywienie amerykańskiej sieci sojuszy i partnerstw oraz wzmocnienie międzynarodowych instytucji.

NSS 2022 podzielona została na cztery części. Część I (The Competition For What Comes Next) opisuje wizję i rolę Stanów Zjednoczonych w świecie oraz zarysowuje kontekst strategiczny nowej amerykańskiej strategii. Już na wstępie wskazuje ona, że era pozimnowojenna ostatecznie zakończyła się  i obecnie mamy do czynienia z rywalizacją o kształt porządku, który się z niej wyłoni. Z drugiej strony strategia wspomina o rosnącym znaczeniu problemów ponadnarodowych, jak zmiany klimatyczne, problem żywnościowy, niedożywienie, choroby zakaźne, terroryzm, niedobory surowców energetycznych czy  inflacja. W ocenie twórców strategii ich znaczenie jest nie mniejsze niż waga rywalizacji geopolitycznej między mocarstwami, a ich rozwiązywanie będzie coraz bardziej skomplikowane, właśnie ze względu na tę rywalizację, a także rosnący nacjonalizm i populizm.

Strategia określa interesy narodowe USA, które sprowadzają się do: ochrony obywateli, rozszerzenia gospodarczego dobrobytu i obrony demokratycznych wartości, jako trzonu “amerykańskiego stylu życia”. Do ochrony tych interesów USA, zgodnie z zapowiedziami, będą budowały możliwie duże koalicje podobnie myślących państw i równocześnie rywalizowały z państwami prezentującymi “bardziej negatywną wizję” i zagrażającymi amerykańskim interesom. Dokument jednocześnie wskazuje, że potrzeba silnej i celowej obecności na świecie nigdy nie była większa, co wynika zarówno z ww. problemów globalnych, jak i prób podważania porządku międzynarodowego opartego m.in. na Karcie Narodów Zjednoczonych. Następnie strategia wskazuje na mocne strony Stanów Zjednoczonych oraz główne zagrożenia dla amerykańskich interesów i wizji porządku międzynarodowego. Te drugie wynikać mają w pierwszej kolejności z działań mocarstw łączących autorytarne systemy rządów z rewizjonistyczną polityką zagraniczną. W tym kontekście strategia wskazuje na Chińską Republikę Ludową i Rosję, podkreślając jednak, że oba państwa są innego rodzaju wyzwaniami. Rosja stanowi obecne zagrożenie dla wolnego i otwartego porządku międzynarodowego, łamiąc jego podstawowe zasady, podczas gdy Chiny są jedynym rywalem posiadającym wolę zmiany tego porządku i odpowiedni potencjał żeby osiągnąć swoje cele. Administracja USA podkreśla jednak, że nie dąży do konfliktu ani nowej zimnej wojny i będzie przede wszystkim wspierać “swobodę do podejmowania decyzji” przez wszystkie państwa. Główny cel działań międzynarodowych USA sprowadzać się ma do dążenia do “wolnego, otwartego, dostatniego i bezpiecznego porządku międzynarodowego”, który “pozwala ludziom cieszyć się podstawowymi, uniwersalnymi prawami i wolnościami”.

Dla realizacji tego celu USA mają podjąć trzy rodzaje działań: 1) inwestować w źródła i narzędzia amerykańskiej siły i wpływu; 2) zbudować możliwie najsilniejszą koalicję przyjaznych państw; 3) modernizować i wzmacniać siły zbrojne. Podejście Waszyngtonu  opierać się ma na kilku założeniach, tj.: brak podziału na politykę wewnętrzną i zagraniczną (sukces tej pierwszej przekłada się na sukces tej drugiej); największy zasób strategiczny USA stanowi sieć sojuszy, a amerykańskie  zaangażowanie w jednym regionie przekłada się na wiarygodność w innych; Chiny stanowią najważniejsze geopolityczne wyzwanie, ale administracja dostrzega też destruktywną rolę innych autokratycznych reżimów (Rosja, Iran, Korea Północna); USA będą unikały jednak postrzegania świata przez pryzmat strategicznej rywalizacji i kontynuowały szeroką współpracę  z innymi państwami. Waszyngton uznaje też pozytywny wpływ globalizacji dla USA, ale dostrzega też istotne wyzwania wiążące się z tym procesem, a także zauważa iż grupa państw podzielających amerykańską wizję jest szeroka i obejmuje różne kontynenty (podejście USA ma być dwutorowe – z jednej strony Waszyngton będzie współpracował ze wszystkimi chętnymi do takiej współpracy państwami, w tym rywalami, rozwiązując problemy globalne, z drugiej będzie rozwijał współpracę z “podobnie myślącymi” demokracjami).

Część II strategii (Investing in Our Strength) rozwija cel inwestowania we własne źródła siły przez USA. Strategia wspomina o strategicznych publicznych inwestycjach jako podstawie silnej bazy przemysłowej. Dokument wymienia w tym kontekście m.in. inwestycje w infrastrukturę krytyczną, cyberbezpieczeństwo czy zabezpieczenie łańcuchów dostaw, w tym półprzewodników (strategia wspomina w tym kontekście przyjęty w sierpniu 2023 r. The CHIPS and Science Act autoryzujący ok. 280 mld USD na badania i inwestycje w półprzewodniki), a także kapitał ludzki (przede wszystkim w obszarach ochrony zdrowia i edukacji).

Dalej w strategii rozwinięto wątek rozbudowy sieci sojuszy. Trzonem koalicji działających na rzecz amerykańskiej wizji świata mają być państwa demokratyczne, ale administracja Bidena deklaruje, że jest gotowa współpracować z wszystkimi państwami wspierającymi “porządek oparty na prawie” (co zapewne odnosi się m.in. do amerykańskich sojuszników w regionie Bliskiego Wschodu o wątpliwej jakości instytucjach demokratycznych). Jako kluczowych sojuszników amerykańska administracja wskazuje państwa NATO, ale wspomina też format AUKUS (format współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa z Australią i Wielką Brytanią), czy Five Eyes (współpraca m.in. wywiadowcza z Australią, Kanadą, Nową Zelandią i Wielką Brytanią) a także QUAD (Australia, Indie, Japonia, USA) czy G7.

Jak wspomniano, trzecim wymiarem działań USA, w celu zwiększenia własnego potencjału, ma być modernizacja i wzmocnienie sił zbrojnych. W aspekcie wojskowym w strategii podkreślono, że USA nie zawahają się użyć sił zbrojnych w celu ochrony interesu narodowego, niemniej użycie siły powinno być traktowane jako środek ostateczny oraz tylko kiedy misja i cele są jasne i osiągalne, co stanowi zapewne nawiązanie do strategicznej porażki długoletniego amerykańskiego zaangażowania w Afganistanie. Celem sił zbrojnych ma być m.in. wspieranie dyplomacji, zwalczanie agresji i odstraszanie agresorów oraz chronienie amerykańskich obywateli i interesów gospodarczych. W strategii zapowiedziano modernizację sił zbrojnych tak, aby pozostały “zabójcze, odporne, zrównoważone, zdolne do przetrwania, zwinne i responsywne oraz priorytetyzujące koncepcje operacyjne i nowoczesne zdolności bojowe”. W dokumencie podkreślono też znacznie bazy przemysłowej, która musi być zdolna nie tylko szybko dostarczać sprawdzone systemy uzbrojenia, ale też wzmacniać i tworzyć nowe rozwiązania na potrzeby szybko zmieniającego się pola walki. Siły nuklearne natomiast mają pozostać priorytetem i podstawą “zintegrowanego odstraszania”. W tym kontekście zauważono, że w perspektywie 2030 r. USA po raz pierwszy będą musiały odstraszać dwa duże nuklearne mocarstwa, co stanowi zapewne odwołanie do szybko zwiększających potencjał nuklearny Chin.

Część III dokumentu (Our Global Priorities) wskazuje na cele USA w środowisku międzynarodowym. W tym kontekście wymieniono przede wszystkim uzyskanie przewagi nad Chinami (ang. out-competing) i ograniczenie możliwości działań (ang. constraining)  Rosji. W odniesieniu do Chin – poza powtórzeniem obserwacji nt. natury chińskiego wyzwania (wola i potencjał do zmiany porządku)  – twórcy strategii podtrzymują politykę USA wobec problemu Tajwanu (sprzeciw wobec prób jednostronnej zmiany status quo). W kontekście Rosji strategia wskazuje, że stanowi ona ciągłe i uporczywe zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa i zapowiada dalsze wspieranie Ukrainy, obronę europejskich sojuszników w ramach NATO, odpowiedź na rosyjskie działania w wypadku ataku na amerykańskie interesy (w tym infrastrukturę i demokrację) oraz uniemożliwienie Kremlowi osiągnięcia korzyści z użycia lub groźby użycia broni jądrowej. Drugim obszarem amerykańskich działań na zewnątrz ma być koordynowanie współpracy międzynarodowej w odpowiedzi na wspólne wyzwania, takie jak klimat i bezpieczeństwo energetyczne, pandemie, bezpieczeństwo żywnościowe,  terroryzm i proliferacja broni masowego rażenia. Wreszcie USA mają dążyć do wzmocnienia instytucji i norm regulujących współpracę międzynarodową.

Część IV (Our Strategy By Region) amerykańskiej strategii bezpieczeństwa określa działania USA w poszczególnych regionach świata. W regionie Indo-Pacyfiku Stany Zjednoczone mają działać z innymi państwami, aby pozostał on “otwarty i dostępny”, co należy rozumieć jako wolny od ewentualnej chińskiej dominacji. USA będą wspierać w szczególności  wolność mórz, w tym Morza Południowochińskiego, oraz rozwijać współpracę z państwami ASEAN oraz w ramach grup QUAD i AUKUS i inicjatywy IPEF (Indo-Pacific Economic Framework). W strategii potwierdzono też gwarancje bezpieczeństwa dla Australii, Japonii, Korei Południowej, Filipin i Tajlandii oraz zapowiedziano kontynuację współpracy z Indiami.

W odniesieniu do Europy amerykańska administracja deklaruje, iż Stary Kontynent pozostanie podstawowym partnerem USA w rozwiązywaniu problemów globalnych oraz zapowiada poszerzenie i pogłębienie więzi transatlantyckich, w tym poprzez wzmocnienie NATO, zwiększenie poziomu ambicji w stosunkach z UE i połączenie sił z partnerami europejskimi w obronie opartego na prawie porządku międzynarodowego. Strategia zapowiada też kontynuowanie wspierania Ukrainy, poparcie dla europejskich aspiracji Gruzji i Mołdawii, wsparcie dla demokratycznych instytucji w państwach Bałkanów Zachodnich oraz  większą aktywność w stosunku do Turcji czy państw Azji Centralnej. W Zachodniej Hemisferze USA zapowiadają całościowe działania nakierowane na odporność ekonomiczną, stabilność demokratyczną i bezpieczeństwo ludzkie. W regionie Środkowego Wschodu USA deklarują natomiast: rozwijanie partnerstw z państwami zainteresowanymi ochroną porządku międzynarodowego; ochronę wolności żeglugi (w tym w cieśninach Hormuz i Bab al Mandab); odstraszanie zagrożeń przy jednoczesnym łagodzeniu napięć za pomocą środków dyplomatycznych oraz promowanie integracji regionalnej i poparcie dla praw człowieka. Administracja deklaruje też współpracę z sojusznikami w celu odstraszenia i powstrzymania destabilizujących działań ze strony Iranu oraz deklaruje kontynuowanie wysiłków, aby kraj ten nigdy nie pozyskał broni jądrowej. Strategia odniosła się też do Afryki, gdzie zapowiedziano współpracę z państwami regionu w celu zwalczania problemów globalnych, oraz  Arktyki, gdzie wskazano na rosnącą obecność Rosji i Chin.

National Defense Strategy

Niecałe dwa tygodnie po opublikowaniu NSS 2022 Departament Obrony przedstawił Narodową Strategię Obrony (NDS 2022), po raz pierwszy skondensowaną w jednym dokumencie z przeglądami w zakresie sił nuklearnych i obrony przeciwrakietowej, wcześniej prezentowanymi w odrębnych dokumentach. NDS 2022 wychodzi z takich samych założeń (w odniesieniu do interesów USA i zagrożeń dla nich), co strategia bezpieczeństwa i stanowi poniekąd jej rozwinięcie i uszczegółowienie w aspekcie obronnym. W strategii bardzo mocno zaakcentowano więc Chińską Republikę Ludową jako priorytet dla działań USA (część I: wstęp). Departament Obrony ma za zadanie więc uniemożliwić ChRL zdominowanie kluczowych regionów i zniechęcić Chiny do ewentualnego zastosowania agresji jako środka realizacji celów sprzecznych z interesami USA (przy podkreśleniu, że konflikt z Chinami nie jest ani nieunikniony, ani pożądany). Chiny, których agresywne działania w regionie Indo Pacyfiku i szerszym systemie międzynarodowym zostały określone jako “najbardziej wszechstronne i poważne wyzwanie dla bezpieczeństwa narodowego USA”  zostały więc wymienione jako pierwsze w części strategii poświęconej środowisku bezpieczeństwa (część II: Strategic Environment), przed Rosją zdefiniowaną jako “gwałtowne zagrożenie” (ang. acute threat). Oba państwa zostały wymienione też – obok terroryzmu – jako potencjalne źródła zagrożeń dla terytorium USA, np. w kontekście infrastruktury krytycznej. Dalej strategia wspomina kolejne zagrożenia związane z Koreą Północną, Iranem i organizacjami ekstremistycznymi oraz wyzwania płynące z rozwoju nowych domen technologii, m.in. dla stabilności strategicznej, działań w tzw. “szarej strefie” (pomiędzy wojną a pokojem) czy zmian klimatycznych i zagrożeń ponadnarodowych.

W części III NDS zdefiniowano priorytety Departamentu Obrony,  na które składać mają się: 1) obrona własnego terytorium proporcjonalnie do rosnącego wielodomenowego zagrożenia ze strony ChRL; 2) odstraszanie ataku strategicznego na USA i sojuszników; 3) odstraszanie agresji i zapewnienie możliwości zwycięstwa w konflikcie, priorytetyzując ChRL w Indo Pacyfiku, a następnie Rosję w Europie; 4) zbudowanie odpornych sił połączonych i ekosystemu obronnego. Następnie (część IV) dokument rozwija koncepcję zintegrowanego odstraszania, na który składać ma się uniemożliwienie ataku (ang. denial), odporność (ang. resilience) oraz nałożenie kosztów na potencjalnego agresora. W kontekście odstraszania strategia wspomina też m.in. o modernizacji broni jądrowej i wskazuje na konkretne państwa, które Siły Zbrojne USA mają za zadanie odstraszyć od potencjalne wrogich działań (ChRL, Rosja, Iran i Korea Północna) przy pomocy określonych środków. NDS zapowiada też (część V) całościowe działania (ang. campaining) mające poprawić strategiczną pozycję USA i ich sojuszników, a osłabić  możliwości działania przeciwników Stanów Zjednoczonych, a także rozwijanie współpracy z sojusznikami (część VI), w tym poprzez włączanie sojuszników w planowanie obronne i priorytetyzowanie interoperacyjności. Następnie strategia wskazuje na kierunki rozwoju Sił Zbrojnych USA (część VII). W tym wymiarze Departament Obrony ma skoncentrować się na odstraszaniu agresora chcącego wykorzystać potencjalne zaangażowanie USA w innym konflikcie (ang. opportunistic aggression), poprzez np. współpracę z sojusznikami, potencjał nuklearny oraz zdolności cyber i w przestrzeni kosmicznej oraz możliwość odpowiedzi na ograniczone kryzysy bez konieczności angażowania zasadniczych sił. Siły Zbrojne USA mają też utrzymać przewagę w zakresie informacji  oraz w dowodzenia, kontroli i komunikacji. Podniesiona ma być też szybkość wykrycia i określenia celów (ang. targeting) oraz zdolności do przełamywania wrogich środków izolowania pola walki. Ostatnie dwa rozdziały mają na celu nakreślenie kierunków na przyszłość, w tym działań w mających pobudzić rozwój przyszłościowych technologii oraz bazy przemysłowej i badawczej, oraz mitygowanie zagrożeń dla strategii.

Logicznym uzupełnieniem Strategii Bezpieczeństwa Narodowego i Narodowej Strategii Obronnej jest przegląd w podejścia do kwestii nuklearnych. Wskazuje on, że strategiczne odstraszanie pozostaje priorytetem Departamentu Obrony a broń jądrowa zapewnia unikalny efekt w tym zakresie, którego w przewidywalnej przyszłości nie będą w stanie zastąpić inne zdolności. Z drugiej strony USA mają pracować nad stworzeniem środowiska, które pozwoli na wyeliminowanie tego rodzaju broni. Administracja Bidena potwierdziła gwarancje nuklearne dla sojuszników i podkreśliła konieczność pewności z ich strony, że Stany Zjednoczone mają wolę i zdolności do odstraszania całego spektrum zagrożeń strategicznych. Administracja Bidena nie zdecydowała się też na żadną doktrynalną zmianę w zakresie użycia broni jądrowej i USA nie ogłosiły przyjęcia zasady „nie używania broni jądrowej jako pierwsze” (ang. no first use) i użycia jej tylko wobec zagrożeń nuklearnych (ang. sole purpose), co wytłumaczono interesami sojuszników zagrożonych szerokim atakiem konwencjonalnym, podkreślając jednak zachowanie wymogu ekstremalnych okoliczności w celu obrony podstawowych interesów USA i sojuszników. W przeglądzie sporo miejsca poświęcono też ryzyku ograniczonego użycia broni jądrowej w konflikcie regionalnym i podkreślono konieczność przygotowania Sił Zbrojnych USA na taką ewentualność. W kontekście rozbrojeniowym administracja podkreśliła natomiast gotowość negocjowania z Rosją nowego traktatu nt. ograniczenia zbrojeń strategicznych, który mógłby zastąpić wygasający w 2026 r. New START.

Wnioski

1. Strategie bezpieczeństwa narodowego są najważniejszymi dokumentami strategicznym USA w dziedzinie bezpieczeństwa. Określają one podstawowe interesy USA, najważniejsze zagrożenia i wyzwania dla bezpieczeństwa narodowego oraz to jaki sposób poszczególne administracje zamierzają je niwelować.

2. Nowa strategia bezpieczeństwa narodowego i uzupełniająca ją narodowa strategia obronna za najpoważniejsze i najbardziej wszechstronne wyzwanie dla bezpieczeństwa narodowego USA wskazują politykę Chin, które – w ocenie administracji Bidena – posiadają wolę i możliwości zmiany istniejącego porządku międzynarodowego. Wszechstronne rywalizowanie z Chinami ma być więc priorytetem administracji, a ich militarne odstraszanie i zdolność przeciwstawienia się celem rozwoju sił zbrojnych USA.

3. Co ważne z perspektywy państw wschodniej flanki NATO – Rosja została określona w nowych strategiach USA jako najważniejsze bieżące zagrożenie dla porządku międzynarodowego, a administracja USA zapowiedziała kontynuację polityki wobec tego kraju, w tym dalsze wspieranie Ukrainy. Dokumenty podkreśliły też związki między wiarygodnością Stanów Zjednoczonych w różnych regionach świata, co jest istotne w kontekście regionalnego priorytetyzowania zaangażowania USA.

4. Termin prezentacji nowych dokumentów strategicznych USA wydaje się nieprzypadkowy ze względu na zbliżające się tzw. “połówkowe wybory” (ang. mid term election) do Kongresu. Choć w kwestii polityki wobec Chin i Rosji widać daleko idący ponadpartyjny konsensus, na skrajnych skrzydłach obu partii rysują się pewne pęknięcia dotyczące skali dalszej pomocy dla Ukrainy. Na tym tle administracja Bidena w nadchodzących wyborach będzie prezentować się jako i gwarant kontynuacji obecnej polityki nastawionej na m.in. osłabianie Rosji poprzez wszechstronne wsparcie dla Kijowa.

Autor: Tomasz Smura, Dyrektor Biura Analiz Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego