Autor: Ewa Polak

Artykuł analizuje ewolucję unijnej współpracy rozwojowej w kontekście fundamentalnych zmian geopolitycznych ostatniej dekady, rosnącego znaczenia tego instrumentu w polityce zagranicznej UE oraz zapowiadanych reform – w tym planu powołania Global Europe Instrument – w ramach nowych Wieloletnich Ram Finansowych 2028-2034 (Multiannual Financial Framework – MFF). Wskazuje na strategiczną szansę, jaką zmieniający się ład międzynarodowy stwarza dla Polski – zarówno jako aktywnego aktora kształtującego unijną politykę sąsiedztwa, jak i wiarygodnego operatora działań stabilizacyjnych i rozwojowych oraz odbudowy Ukrainy.

Świat, którego już nie ma: geopolityczne pęknięcia jako kontekst dla pomocy rozwojowej

Pierwotna architektura unijnej współpracy rozwojowej – a szerzej, zachodniego zaangażowania w krajach Globalnego Południa oraz Partnerstwa Wschodniego – była produktem określonego momentu historycznego. Kształtował ją ład, w którym Stany Zjednoczone pozostawały stabilnym gwarantem porządku liberalnego, Rosja funkcjonowała jako trudny, ale przewidywalny aktor, a Chiny dopiero budowały instrumenty globalnego zaangażowania. Ten świat przestał istnieć. W jego miejsce pojawiły się trzy fundamentalne pęknięcia, które wymuszają gruntowną redefinicję dotychczasowych paradygmatów.

Pierwsze pęknięcie dotyczy wyzwań związanych z bezpieczeństwem. Pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę ostatecznie zamknęła epokę postsowiecką. Rosja przeistoczyła się ze strukturalnego wyzwania w egzystencjalne zagrożenie dla suwerenności państw regionu. Kraje, które przez dekady funkcjonowały w orbicie rosyjskich wpływów, dostrzegają dziś interes w dywersyfikacji swoich powiazań międzynarodowych i szansę na trwałe przesunięcie swojego geopolitycznego położenia. Współpraca rozwojowa – właściwie zaprojektowana i konsekwentnie realizowana – może stać się jednym z kluczowych instrumentów tego przesunięcia.

Drugie pęknięcie dotyczy redefinicji amerykańskiego zaangażowania. Zawieszenie, a następnie drastyczna redukcja zagranicznej pomocy przez Stany Zjednoczone – symbolizowane zarówno przez demontaż USAID, jak i szerszą zmianę paradygmatu amerykańskiej polityki zagranicznej – wytworzyły próżnię geopolityczną o bezprecedensowej skali. Dobrowolne zrzeczenie się instrumentarium amerykańskiego soft power nie tylko uszczupla potencjał długofalowego oddziaływania przez Stany Zjednoczone, które przez lata były największym globalnym donatorem, ale także realnie uderza w kraje dotychczas zależne od ich wsparcia. Kryzys humanitarny jest wymierny: między 2019 a 2022 rokiem koszty globalnych apeli humanitarnych ONZ niemal się podwoiły, osiągając szczyt zaangażowania środków na poziomie 43.2 miliardów dolarów w 2022 roku. Gdy kolejne konflikty – w Gazie, Sudanie – eskalowały zapotrzebowanie na pomoc, główni donatorzy stopniowo ograniczali swoje zaangażowanie – do poziomu 27.2 miliarda dolarów w 2025 roku. Samo amerykańskie wsparcie w ciągu zaledwie trzech lat skurczyło się o ponad 3/4 – z 17 miliardów dolarów w 2022 roku do niespełna 4 miliardów w roku 2025. Luka ta zostanie wypełniona przez konkurencyjne podmioty, które wykorzystają zarówno instrumenty pomocowe, jak i ofensywę narracyjną, uderzającą w wiarygodność Zachodu. Synergia obu tych sfer pozwoli im na budowę wpływów o istotnych konsekwencjach geopolitycznych.

Trzecie pęknięcie to ekspansja chińska. Pekin wypełnia przestrzeń pozostawioną przez Zachód w sposób systematyczny i pozbawiony warunkowości demokratycznej: oferuje inwestycje w infrastrukturę, przejmuje kontrolę nad krytycznymi zasobami, buduje łańcuchy wartości. Odpowiedź na to wyzwanie nie może polegać ani na ignorowaniu tej obecności, ani na wymuszaniu konfrontacji zmuszającej kraje partnerskie do dokonywania wykluczających wyborów. Europa musi wyjść naprzeciw realnym oczekiwaniom tych stolic i zaproponować ofertę, która pozwoli im uniknąć pogłębiania uzależnienia od Pekinu bez ideologicznego szantażu, ale wciąż z wyraźną propozycją wartości.

Współpraca rozwojowa jako instrument polityki zagranicznej UE

Na poziomie europejskim dokonała się zmiana paradygmatu, w ramach którego postrzegana jest współpraca rozwojowa. Jest – i coraz wyraźniej jest tak traktowana – specyficznym modelem planowania, programowania i wydatkowania środków na realizację celów polityki zagranicznej. Pozwala wspierać stabilność i bezpieczeństwo w sąsiedztwie, finansować inicjatywy reagowania kryzysowego i budowania odporności, promować wartości europejskie, wzmacniać instytucje demokratyczne i praworządność, a jednocześnie realizować własne interesy polityczne i geopolityczne Unii.

Znaczenie tego instrumentu w unijnej polityce zewnętrznej jest wprost odzwierciedlone w skali alokacji finansowych. W Wieloletnich Ramach Finansowych na lata 2021–2027 Unia przeznacza na politykę zewnętrzną około 110 miliardów euro – blisko 10% całego budżetu. Spośród tej kwoty około 80 miliardów trafia bezpośrednio na współpracę rozwojową poprzez Instrument Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – NDICI), który od 2021 roku zastąpił dziewięć odrębnych mechanizmów finansowania z poprzedniej perspektywy budżetowej.

Wdrażanie tej polityki odbywa się przez wielokanałowy system: bezpośrednio przez Komisję Europejską, wspólnie z państwami członkowskimi lub za pośrednictwem agencji i banków rozwojowych – zarówno międzynarodowych, jak i narodowych – które przeszły pozytywną ocenę filarową KE. Mechanizm ten daje państwom członkowskim realną możliwość kreowania praktycznej realizacji unijnej polityki przez własne agencje wdrożeniowe. Polska – dysponująca doświadczeniem terenowym w regionie wschodniego sąsiedztwa i coraz silniejszym zapleczem instytucjonalnym – ma w tym systemie do odegrania szczególną rolę.

Global Europe Instrument: reforma, która zmienia reguły gry

Propozycja Komisji Europejskiej dotycząca nowego Global Europe Instrument (GEI) w ramach Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2028–2034 wynika z zasadniczej redefinicji filozofii unijnego zaangażowania zewnętrznego, zmierzającego w kierunku większej elastyczności, silniejszego powiązania z interesami strategicznymi Unii – budowania konkurencyjności, wzmacniania odporności i zapewniania szeroko rozumianego bezpieczeństwa – oraz głębszej konsolidacji instrumentów.

Budżet Global Europe Instrument zaproponowano na poziomie 200,3 miliarda euro – to ponad dwukrotny wzrost względem budżetu Instrumentu Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej (NDICI) w ramach obecnej perspektywy finansowej 2021-2027. GEI ma połączyć dotychczas odrębne mechanizmy: NDICI-Global Europe (j/w), Unijny Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA III) oraz budżet pomocy humanitarnej w jeden instrument. Pomoc humanitarna będzie jednak nadal regulowana odrębnym rozporządzeniem, zachowując własne reguły. Osobno przewidziano rezerwę dla Ukrainy w wysokości do 100 miliardów euro w grantach i pożyczkach, finansowaną ponad podstawowe pułapy budżetowe, co służy utrzymaniu stabilnego poziomu wsparcia dla pozostałych partnerów i zapobiega uszczupleniu środków dedykowanych współpracy regionalnej.

GEI formalnie ustanawia „podwójny cel” (dual objective): wspieranie zrównoważonego rozwoju krajów partnerskich oraz jednoczesne realizowanie strategicznych interesów Unii. Narzędzia temu celowi służące obejmują m.in. możliwość udzielania bezpośrednich dotacji prywatnym podmiotom europejskim w projektach o strategicznym znaczeniu oraz rozszerzenie gwarancji budżetowych na agencje kredytów eksportowych, co otwiera nowe możliwości względem poprzedniej perspektywy finansowej, która nie dawała takich możliwości operacjonalizacji podejścia Global Gateway (ogłoszonego w trakcie obowiązywania poprzedniego MFF). To także istotna zmiana filozofii: pomoc rozwojowa staje się explicite instrumentem budowania pozycji konkurencyjnej Europy.

Propozycja usuwa wszystkie wiążące cele wydatkowe dla konkretnych obszarów takich jak klimat, równość płci, rozwój społeczny czy migracja. Zwiększy to elastyczność i pozwoli na realokację środków między programami w zależności od bieżących potrzeb oraz zmieniających się priorytetów. Jedynym zachowanym celem ilościowym jest wymóg, by co najmniej 90% wydatków kwalifikowało się jako Oficjalna Pomoc Rozwojowa (ODA). Połączenie wsparcia humanitarnego, pomocy rozwojowej oraz polityki rozszerzenia umożliwi także przeniesienie ciężaru na realizację założeń w odniesieniu do programowania geograficznego i realizacji strategicznych celów politycznych. 

Jednocześnie oznacza to konsekwentną centralizację i wzmocnienie roli Komisji Europejskiej poprzez większy zakres uznaniowości finansowej i eliminację wyżej wymienionych celów wydatkowych, które były historycznie punktem odniesienia dla Parlamentu Europejskiego i Rady przy ocenie realizacji polityki. Role obu instytucji przesuwają się od kształtowania priorytetów ku nadzorowi ex post. Należy się spodziewać, że napięcie między elastycznością a rozliczalnością będzie jednym z kluczowych pól negocjacyjnych w toku dyskusji nad ostatecznym kształtem tego instrumentu. 

Projekt wprowadza także nową, wyraźną klauzulę zawieszającą: Komisja uzyska prawo do wstrzymania wsparcia dla krajów partnerskich, które nie współpracują przy readmisji swoich obywateli. Twardsze uwarunkowanie migracyjne wpisuje się w szerszy trend zwiększania efektywności polityki powrotowej poprzez wykorzystanie mechanizmów warunkowości (conditionality) jako kluczowego narzędzia w relacjach z państwami trzecimi. 

Polska wobec nowej architektury: strategiczna szansa i warunki jej realizacji

Zmieniający się ład międzynarodowy i reforma unijnych instrumentów zewnętrznych zbiegają się z momentem, w którym Polska dysponuje wyjątkowymi – choć nietrwałymi – atutami pozycyjnymi. Żadne inne państwo Unii nie miało podobnej możliwości wypracowania zaawansowanego systemu operacyjnego w odpowiedzi na toczącą się w bezpośrednim sąsiedztwie wojnę. Polska zaś pełni rolę logistycznego i koordynacyjnego centrum wsparcia dla Ukrainy, tworząc unikalną synergię między administracją państwową a wyspecjalizowanymi podmiotami sektora publicznego i pozarządowego. Kumulacja tej wiedzy, procedur i sieci zaufania stanowi kapitał, który może zostać zaprzepaszczony, jeśli nie zostanie systemowo włączony w architekturę odbudowy.

Aktualność tematu dla Polski nie wynika wyłącznie z sąsiedztwa z Ukrainą, ale także z logiki systemu: w miarę jak unijny model wdrażania polityki zewnętrznej – zarówno w obecnym NDICI, jak i przyszłym GEI – stwarza rosnącą przestrzeń dla narodowych agencji wdrożeniowych, Polska może pozycjonować się jako aktywny kreator i operator tej polityki. Pozwoliłoby to na skalowanie zaangażowania poprzez wykorzystanie instrumentów wspólnoty na rzecz realizacji priorytetów tematycznych i regionalnych, szczególnie istotnych ze względu na długofalowy interes państwa. 

Wnioski i rekomendacje

Współpraca rozwojowa wchodzi w nową fazę nie tylko jako instrument humanitarny czy modernizacyjny, ale jako element konkurencji geopolitycznej między wielkimi mocarstwami. Unia Europejska odpowiada na to wyzwanie propozycją instrumentu, który jest jednocześnie większy, bardziej skonsolidowany i bardziej elastyczny niż kiedykolwiek dotąd. Z tej zmiany wynikają konkretne postulaty dla polskiej polityki zagranicznej i europejskiej.

Po pierwsze – aktywne uczestnictwo w kształtowaniu GEI. Toczące się negocjacje budżetowe to moment, w którym definiuje się hierarchia priorytetów unijnego zaangażowania zewnętrznego na kolejne siedem lat. Polska powinna aktywnie zabiegać o zachowanie wiążących celów w obszarach o strategicznym dla niej znaczeniu takich jak sąsiedztwo wschodnie, budowanie odporności oraz neutralizowanie prokremlowskich działań w sferze informacyjnej. Priorytetem powinno być wzmacnianie udziału w dyskusji o architekturze zarządzania oraz kształtowanie polityk regionalnych i wobec krajów szczególnego zainteresowania ze strony Polski, tj. państw Europy Wschodniej, Kaukazu Południowego i Azji Centralnej.  

Po drugie – profesjonalizacja i integracja modeli operacyjnych. Wiedza proceduralna, sieci zaufania i modele operacyjne wypracowane w toku reagowania na kryzys ukraiński powinny zostać formalnie włączone w projektowane mechanizmy odbudowy. Partnerstwo publiczno-prywatno-społeczne jako trwały model, w którym administracja publiczna i instytucje UE współdziałają z wyspecjalizowanymi organizacjami operacyjnymi, zasadniczo zwiększa elastyczność i szybkość reakcji systemu. Polskie doświadczenia zebrane w toku wsparcia dla Ukrainy stanowią unikalny materiał do wypracowania protokołów operacyjnych, które mogą mieć znaczenie strategiczne nie tylko dla odbudowy Ukrainy, ale i dla projektowania architektury odporności całej Europy wobec przyszłych kryzysów o masowej skali.

Konieczne jest jednak stworzenie instytucjonalnych ram, które umożliwią transfer tej wiedzy do systemu zarządzania odbudową – zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym. 

Dotychczasowy model, domyślnie ograniczający organizacje pozarządowe i wyspecjalizowanych operatorów do doraźnych działań kryzysowych, jest nieadekwatny wobec skali wyzwań. Efektywna odbudowa wymaga systemowego zdefiniowania roli trzeciego sektora jako wyspecjalizowanego operatora, eksperta, weryfikatora i kluczowego łącznika z lokalnymi społecznościami, działającego w oparciu i w ramach przewidzianej przez państwo strategii polskiego zaangażowania.

Warto przy tym rozważyć przyjrzenie się rodzimemu systemowi współpracy rozwojowej pod kątem jego dalszej ewolucji – zwłaszcza w kontekście przeglądu obecnie obowiązującego Wieloletniego Program Współpracy Rozwojowej Solidarność dla Rozwoju 2021-2030 oraz opracowania nowych ram na kolejne lata. Celem byłoby takie zoptymalizowanie systemu, które pozwoliłoby na możliwie najpełniejszy udział Polski w realizacji unijnej polityki zagranicznej. Można to osiągnąć przede wszystkim poprzez opracowanie strategii dla państw priorytetowych, skorelowanej zarówno z działaniami na poziomie UE (w ramach GEI), jak i z krajowym programem współpracy rozwojowej. Istotnym uzupełnieniem byłoby także wdrożenie mechanizmu regrantingu funduszy unijnych dla polskich organizacji pozarządowych, realizowanego za pośrednictwem podmiotów posiadających ocenę filarową Komisji Europejskiej.

Polska dysponuje dziś czymś, czego nie ma żadne inne państwo UE: rzeczywistym doświadczeniem operacyjnym na styku z trwającym konfliktem zbrojnym, bezpośrednim sąsiedztwem z Ukrainą i rosnącą siecią instytucjonalną. Polska powinna aktywnie formułować i promować modelowe rozwiązania systemowe, które mogą stać się standardem unijnej pomocy rozwojowej i pokonfliktowej odbudowy nie tylko na wschodniej granicy, ale i w szerszej architekturze globalnego zaangażowania Europy.

Geopolityczne pęknięcia, o których mowa na wstępie, stwarzają realne ryzyko, ale i realną szansę. Świat bez dominacji jednego gwaranta ładu to świat, w którym wiarygodność i zdolności operacyjne Europy ważą więcej niż kiedykolwiek. Polska, która przez ostatnie 20 lat stała się pełnoprawnym uczestnikiem systemu współpracy rozwojowej, a dziś coraz wyraźniej aspiruje do roli aktywnego budowania jej architektury – stoi przed historycznym momentem, w którym jej unikalna pozycja geopolityczna i operacyjna może przełożyć się na realny wpływ na kształt europejskiej polityki wobec świata.

***

Bibliografia:

1. Patryk Kugiel, Zwrot w polityce współpracy rozwojowej UE – od „organizacji dobroczynnej” do strategicznego gracza, 27.06.2023, https://www.pism.pl/publikacje/zwrot-w-polityce-wspolpracy-rozwojowej-ue-od-organizacji-dobroczynnej-do-strategicznego-gracza, [dostęp: marzec 2026].
2. Paweł Bagiński red., praca zbiorowa, Współpraca rozwojowa jako istotny element inteligentnej siły Polski, Fundacja Solidarności Międzynarodowej, Warszawa 2024, https://solidarityfund.pl/wp-content/uploads/2025/01/FSM_Wspolpraca-rozwojowa-jako-istotny-element-inteligentnej-sily-Polski.pdf
3. Sam Vigersky, The Great Aid Recession: 2025’s Humanitarian Crash in Nine Charts, Council on Foreign Relations, cfr.org [dostęp: marzec 2026].
4. Alexei Jones, Karim Karaki, The Global Europe Instrument: Balancing ambition, flexibility and accountability in the EU’s external action, ETTG Policy Brief nr 11, grudzień 2025.
5. Financial Tracking Service, OCHA: https://fts.unocha.org/, [dostęp: marzec 2026].
6. OECD, Development Co-operation Peer Reviews: European Union 2025 
7. Komisja Europejska, European Commission welcomes the endorsement of the new €79.5 billion NDICI-Global Europe instrument to support EU’s external action,19.03.2021. Dostępny online: neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu [dostęp: marzec 2026].
8. Europejska Służba Działań Zewnętrznych (EEAS), The new 'NDICI – Global Europe’ (2021–2027), https://www.eeas.europa.eu/eeas/new-%E2%80%98ndici-global-europe%E2%80%99-2021-2027_en  [dostęp: marzec 2026].
9. Mikaela Gavas, Anita Käppeli, Big Money, Big Questions: The EU’s External Budget Proposal for 2028–2034, Center for Global Development, 2025, cgdev.org [dostęp: marzec 2026].
10. EU external action budget: European Commission welcomes the final adoption of the EU’s new long-term external action budget for 2021-2027 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_2885 
11. Noty tematyczne o Unii Europejskiej – 2026, Stosunki zagraniczne: https://www.europarl.europa.eu/erpl-app-public/factsheets/pdf-chapter/pl/pl-chapter-5.pdf