Autor: Patryk Litwiński

Wybory połówkowe 3 listopada przebiegają w atmosferze napięcia, które łatwo wziąć za kryzys samej procedury. Osoby z otoczenia prezydenta kwestionujące wyniki poprzednich wyborów nakłaniają go do ogłoszenia stanu wyjątkowego i przejęcia federalnej kontroli nad głosowaniem pod pretekstem obcej ingerencji, a czołowi demokraci w komisjach ds. wywiadu obu izb uprzedzili dyrektora CIA, że jeśli prezydent publicznie powoła się na pozyskane od agencji informacje o takiej ingerencji, zażądają od niego potwierdzenia, czy mówi on prawdę [1]. Spory wokół wyborów należą jednak do stałego repertuaru amerykańskiej polityki, a zdecentralizowany system wyborczy, choć wydłuża rozstrzyganie wyrównanych wyścigów, utrudnia jakiemukolwiek prezydentowi przejęcie kontroli nad procesem w skali kraju. Wyborcy wyłaniają przy tym Kongres, a nie prezydenta, którego zapowiedzi i rozporządzenia nie poszerzają przysługujących mu uprawnień [2]. To, co natomiast wyróżnia tegoroczne wybory, to ich stawka dla polityki zagranicznej.

Europejczycy i Amerykanie śledzą przy tym w istocie różne wybory. Uwaga Europy koncentruje się na Donaldzie Trumpie, NATO i Ukrainie, podczas gdy wyborcy rozstrzygają o mandatach w poszczególnych stanach i okręgach, kierując się przede wszystkim cenami żywności, mieszkań i energii [2]. Prognozy wskazują na przejęcie przez demokratów Izby Reprezentantów, a ich szanse na odzyskanie większości w Senacie wyraźnie wzrosły [3]. Taki wynik wzmocniłby nadzór Kongresu i zapewniłby Europie więcej partnerów w Waszyngtonie, nie przyniósłby natomiast resetu polityki amerykańskiej: presja na przejmowanie przez Europejczyków ciężaru własnej obrony oraz spory handlowe pozostaną, a wybory zmienią przede wszystkim rozmówców Europy, w znacznie mniejszym stopniu zaś politykę [2].

Pierwsze rozstrzygnięcia istotne dla Europy zapadną jeszcze przed zaprzysiężeniem nowego Kongresu. Ustępujący skład musi do 11 grudnia 2026 r., gdy wygasa obowiązujące prowizorium budżetowe, zapewnić dalsze finansowanie administracji oraz rozpatrzyć ustawę o autoryzacji wydatków obronnych na rok budżetowy 2027 [4]. Równolegle przebiega zainicjowany przez Pentagon sześciomiesięczny przegląd amerykańskiej obecności wojskowej w Europie, który demokraci oceniają jako zmierzający do jej ograniczenia [5][6].

W tle tych procedur zmienia się natura ograniczeń, którym podlega Biały Dom. W ostatnich tygodniach hamulcem było zbliżające się głosowanie, ostatni sprawdzian wyborczy przed końcem kadencji, które powstrzymało wznowienie działań zbrojnych przeciwko Iranowi. Po 3 listopada wrażliwość wyborców na koszty polityki zagranicznej zacznie działać pośrednio, poprzez dwa ograniczenia o różnym tempie. Ceny energii reagują natychmiast na każdy sygnał eskalacji i to one wyznaczać będą bieżące decyzje Waszyngtonu wobec Iranu, a pośrednio również wobec Rosji i Ukrainy. Kongres, którego członkowie w 2028 r. ponownie staną przed wyborcami, działa wolniej, lecz to w ustawach budżetowych i obronnych przesądzi się, które elementy polityki „America First” zostaną ograniczone, a które utrwalone. Wybory zawężą tym samym pole manewru tej polityki w ostatnich dwóch latach kadencji Prezydenta Trumpa, nie odwrócą jednak dwóch procesów starszych niż obecna prezydentura: ograniczania zobowiązań zewnętrznych, które przyspieszają, gdy koszt zaangażowania trafiają wprost do budżetów domowych, oraz erozji instytucji odsłaniających dotąd zobowiązania sojusznicze przed zmiennością decyzji Białego Domu. Dla Europy, a w szczególności dla Polski, stawką tych wyborów jest więc to, w jakim stopniu koszty wojny w Zatoce Perskiej przeniosą się na wschodnią flankę i jaką część amerykańskich zobowiązań uda się zakotwiczyć w prawie.

Polityka zagraniczna w kanonie motywacji wyborczych: skutki zamiast kierunków

Polityka zagraniczna rzadko rozstrzyga o wyniku amerykańskich wyborów, w tym roku powraca jednak do kanonu motywacji wyborców, i to nie za sprawą sporu o kierunki, lecz poprzez skutki odczuwane w budżetach domowych i w ocenie wiarygodności prezydenta. Inflację i koszty utrzymania wskazuje jako czynnik najważniejszy dla swojej decyzji 37 proc. Amerykanów, wojnę z Iranem zaledwie 2 proc., zarazem jednak 86 proc. uznaje, że wojna podniosła koszty utrzymania w kraju, a 81 proc. ocenia w ten sam sposób politykę celną administracji [7]. Polityka zagraniczna nie konkuruje więc z gospodarką o uwagę wyborcy, lecz stała się jej częścią. Spełnione zostały tym samym oba warunki, w których kwestie międzynarodowe przenikają do amerykańskiej rywalizacji wyborczej – bezpośrednie oddziaływanie decyzji administracji na codzienność obywateli oraz podważenie wizerunku prezydenta jako kompetentnego zwierzchnika sił zbrojnych – co czyni tegoroczne głosowanie pierwszym tego rodzaju od 2006 r., gdy sprzeciw wobec prowadzenia wojny w Iraku przesądził o porażce republikanów George’a W. Busha [8].

Wojna, rozpoczęta 28 lutego 2026 r. amerykańsko-izraelskimi uderzeniami, niemal natychmiast przeniosła się na rynek energii, gdy Teheran zakłócił żeglugę przez cieśninę Ormuz [9], a cena oleju napędowego w Stanach Zjednoczonych osiągnęła rekordowy poziom [3]. Osiągnięcia militarne nie przełożyły się przy tym na zwycięstwo dyplomatyczne: Waszyngton i Teheran tkwią w impasie, a blokada morska irańskiego eksportu ropy nie przyniosła spadku cen [10]. Znamienne, że 76 proc. Amerykanów uznaje, iż wojna osłabiła pozycję Iranu w regionie, a zarazem 68 proc. ocenia, że nie była warta poniesionych kosztów [7]. Większość dostrzega też jej cenę dla międzynarodowej pozycji państwa: 72 proc. uważa, że zaszkodziła ona relacjom z sojusznikami i reputacji Stanów Zjednoczonych, a 65 proc., że osłabiła bezpieczeństwo narodowe [7]. Ponad połowa Amerykanów uważa przy tym, że ich państwo budzi na świecie bardziej obawę niż podziw, choć 75 proc. wolałoby, by było odwrotnie [7].

Ucierpiała również ocena kompetencji prezydenta w polityce zagranicznej. Odsetek Amerykanów aprobujących prowadzenie przez Donalda Trumpa spraw zagranicznych spadł z 42 proc. tuż po objęciu urzędu do 29 proc., a przekonanie, że dysponuje on jasną strategią wobec Teheranu, podziela już tylko co czwarty badany wobec 40 proc. po wybuchu wojny [8]. Wojna podważa przy tym obietnicę, z którą Trump prowadził kampanię w 2024 r.: wizerunek przywódcy zapowiadającego stanowczość wobec przeciwników i unikanie kosztownych konfliktów traci wiarygodność [8]. Presję tę odczuwa obóz rządzący. Elektorat republikański pozostaje lojalny, lecz jego poparcie dla wojny traci intensywność: w sierpniu prowadzenie wojny przez Donalda Trumpa aprobowało 74 proc. republikanów, podobnie jak wiosną, jednak odsetek aprobujących je zdecydowanie spadł od kwietnia z 49 do 34 proc., czemu towarzyszy krytyka wojny w części środowisk konserwatywnych [11]. Część kandydatów tej partii w wyrównanych wyścigach dystansuje się od prezydenta, podczas gdy demokraci przedstawiają konflikt jako kwestię budżetów domowych [9].

Administracja dostrzega to ryzyko, czego świadectwem są dwie październikowe decyzje: zapowiedź, że Stany Zjednoczone nie zaatakują Iranu przed dniem wyborów [10], oraz porozumienie z Moskwą w sprawie eksportu rosyjskiego oleju napędowego, mające złagodzić ceny paliw [8]. Tej samej logice odpowiada struktura preferencji wyborców wobec ewentualnego porozumienia z Teheranem: zdecydowana większość odrzuca utrzymanie przez Iran programu rakiet balistycznych, zapasów wzbogaconego uranu i kontroli nad cieśniną Ormuz, natomiast jedynym ustępstwem akceptowanym ponad podziałami partyjnymi pozostaje zgoda na irański eksport ropy [7]. Wyborcy rozliczają więc politykę zagraniczną przez pryzmat jej kosztów, a nie kierunków, i to rozróżnienie wyznacza zakres zmian, jakie przyniesie nowy układ sił w Kongresie.

Kongres po wyborach: procedury, które ustawiają agendę Europy i Ukrainy

Większość w Izbie Reprezentantów daje kontrolę nad pracami nad ustawami budżetowymi w zakresie obronności i pomocy zagranicznej oraz prawo zwoływania przesłuchań i wydawania wezwań, większość w Senacie zaś możliwość blokowania nominacji na stanowiska w aparacie bezpieczeństwa narodowego [5]. Demokraci zapowiadają, że na czoło swoich priorytetów wysuną dochodzenia w sprawie korupcji w polityce zagranicznej, od przyjęcia przez prezydenta samolotu ofiarowanego przez Katar po zgodę na eksport zaawansowanych procesorów do Zjednoczonych Emiratów Arabskich, a w dalszej kolejności ograniczenie wojny z Iranem oraz wsparcie Ukrainy i obronę amerykańskiej obecności w Europie [5]. Każda z dźwigni, po które sięgnąć może Kongres, została jednak w ostatnich dwóch latach osłabiona. Administracja Trumpa nadała w ten sposób nowe tempo procesowi trwającemu od stulecia, w którym konstytucyjne kompetencje Kongresu w polityce zagranicznej, od wypowiadania wojny po regulację handlu, ulegały stopniowej erozji [12].

Najbliższym polem rozgrywki pozostaje budżet obronny. Administracja wnioskuje o 1,5 bln dolarów na obronność w roku budżetowym 2027, w tym 1,15 bln w ramach zwykłych środków uznaniowych i 350 mld w trybie rekoncyliacji budżetowej, wyłączonym spod wymogu 60 głosów w Senacie, podczas gdy rezolucje budżetowe obu izb przewidują w tym trybie jedynie 60 mld dolarów, a lider większości w Senacie John Thune ocenia zebranie głosów po wyborach jako trudne [4]. Do 3 stycznia 2027 r., gdy zgodnie z XX poprawką do konstytucji zbierze się nowy Kongres, większość w obu izbach zachowują republikanie. W Senacie przyjęcie zwykłych ustaw budżetowych wymaga jednak 60 głosów, co przy 53 mandatach republikańskich daje demokratom realny wpływ na ich treść i termin. Jesienią 2025 r. wykorzystali go, blokując finansowanie rządu przez 42 dni [13]. Do końca obecnej kadencji demokraci, jeśli przejmą którąś z izb, będą więc zainteresowani przedłużeniem prowizorium na początek przyszłego roku, by negocjować finansowanie Pentagonu już w nowym Kongresie, w powiązaniu ze sporem o limit zadłużenia, którego osiągnięcie przewidywane jest w pierwszej połowie 2027 r. [4].

Władza nad budżetem, najsilniejsze narzędzie Kongresu w polityce zagranicznej, została przy tym podważona praktyką tzw. rescyzji kieszonkowych (ang. pocket rescissions) – wniosków o anulowanie przyznanych środków składanych na tyle późno, by wygasły one wraz z końcem roku budżetowego, zanim ustawodawcy zdążą je rozpatrzyć. Administracja zastosowała ten mechanizm w sierpniu 2025 r. wobec 4,9 mld dolarów pomocy zagranicznej, co przewodnicząca senackiej Komisji Przydziałów Budżetowych, republikanka Susan Collins, uznała za naruszenie prawa [14]. Sąd Najwyższy w trybie pilnym pozwolił jednak na wstrzymanie ponad 4 mld dolarów [15]. We wrześniu 2026 r. administracja ponownie sięgnęła po ten instrument, wnioskując o anulowanie 810 mln dolarów [12], choć Government Accountability Office stwierdził, że wniosek ten nie upoważnia prezydenta do wstrzymania środków po zakończeniu roku budżetowego [16]. Środki, które Kongres wpisze do ustawy na wsparcie Ukrainy czy pomoc rozwojową, pozostają tym samym zależne od woli Białego Domu, a postępowania sądowe trwają zwykle dłużej niż rok budżetowy, z którego upływem środki wygasają [12]. Nawet zakupy sfinansowane z tych środków muszą przy tym przejść przez etapy produkcji, zatwierdzenia i dostaw, zanim przełożą się na zdolności wojskowe.

Podobnie ograniczona została władza nad handlem zagranicznym. W lutym 2026 r. Sąd Najwyższy orzekł, że prezydent nie może nakładać ceł na podstawie uprawnień nadzwyczajnych, lecz znaczną część utraconej swobody przywróciła mu podpisana we wrześniu 2026 r. ustawa Lindseya Grahama o sankcjach wobec Rosji i Iranu [12][17]. Przewiduje ona cła sięgające 100 proc. na towary z pięciu państw będących największymi importerami rosyjskiej ropy naftowej i gazu ziemnego, pozostawiając prezydentowi rozstrzygnięcie, które z nich i w jakiej wysokości nimi objąć [17].

Nadzór, trzecia z dźwigni, napotyka z kolei barierę w postaci rozszerzonej interpretacji przywileju egzekutywy: w sierpniu 2026 r. Departament Sprawiedliwości uznał, że obejmuje on również rozmowy prezydenta z doradcami spoza administracji, o ile dotyczą spraw urzędowych [12]. Ma to szczególne znaczenie w polityce zagranicznej prowadzonej w znacznej mierze przez osoby spoza struktur państwowych, takie jak Jared Kushner, uczestniczący w negocjacjach dotyczących Strefy Gazy i Ukrainy przy jednoczesnym kierowaniu funduszem inwestycyjnym finansowanym kapitałem z Zatoki Perskiej [12]. Rola prywatnych wysłanników rośnie w warunkach osłabienia Departamentu Stanu: w lipcu 2025 r. resort zwolnił ponad 1300 pracowników, w tym 246 członków służby zagranicznej [18], w tym samym roku odwołano około trzydziestu zawodowych ambasadorów, a ponad 90 proc. nominacji ambasadorskich drugiej kadencji Donalda Trumpa przypadło osobom spoza zawodowej dyplomacji [19]. Silniejszy nadzór, ograniczając administrację w części obszarów, w innych wzmacnia przy tym jej skłonność do opierania się na uprawnieniach wykonawczych [2].

Rozstrzygające znaczenie dla skuteczności Kongresu ma więc liczba republikanów gotowych głosować wbrew prezydentowi, odrzucenie weta wymaga bowiem dwóch trzecich głosów w obu izbach. Pierwsze sygnały takiej gotowości pojawiły się po ogłoszeniu porozumienia w sprawie rosyjskiego diesla: republikańscy senatorowie Susan Collins, Lisa Murkowski, Thom Tillis i John Curtis wspólnie z demokratami wezwali administrację do jego natychmiastowego wycofania, przypominając, że Kongres zakazał importu rosyjskiej energii w 2022 r. [20], a kongresman Brian Fitzpatrick zapowiedział projekt ustawy blokującej zakupy rosyjskiej ropy [21]. Część republikańskich parlamentarzystów ostrzega przy tym, że polityka Białego Domu wobec wojny w Ukrainie wywoła w ich gronie opór wobec powyborczej agendy administracji, w tym wobec ustawy budżetowej z dodatkowymi środkami na obronność [4]. Kongres zachowuje też realny wpływ tam, gdzie może stanowić prawne progi. Ustawa o autoryzacji wydatków obronnych na rok 2026 uzależniła redukcję amerykańskiego kontyngentu w Europie poniżej 76 tys. żołnierzy od konsultacji z sojusznikami w NATO oraz przedstawienia Kongresowi niezależnych ocen jej skutków dla bezpieczeństwa i odstraszania [22]. Kongres nie przejmie steru polityki zagranicznej, zachowuje natomiast możliwość podnoszenia kosztów decyzji administracji, ustanawiania ustawowych progów i wytwarzania informacji, z której korzystać mogą również sojusznicy [12].

Od hamulca wyborczego do rynkowego

Najdalej idące konsekwencje prognozowanej zmiany większości w Kongresie dotyczą Iranu, a najbliższym punktem odniesienia pozostają wybory z 2006 r. Republikanie utracili wówczas większość w obu izbach Kongresu, a sondaże przy urnach wskazywały na sprzeciw wobec wojny w Iraku i negatywną ocenę prezydenta jako główne przyczyny porażki [8][23][24]. Ponadpartyjna Grupa Studiów nad Irakiem zarekomendowała w grudniu 2006 r. stopniowe przekazanie misji bojowej siłom irackim tak, by do pierwszego kwartału 2008 r. można było wycofać wszystkie brygady bojowe niepotrzebne do ochrony wojsk, oraz podjęcie rozmów z Iranem i Syrią [25]. George W. Bush wybrał kierunek odwrotny: 10 stycznia 2007 r., kilka dni po zaprzysiężeniu nowego Kongresu, ogłosił skierowanie do Iraku ponad 20 tys. dodatkowych żołnierzy [26]. Jako zwierzchnik sił zbrojnych nie potrzebował do tego zgody Kongresu, jednak przeciwko zwiększeniu kontyngentu wystąpiła także część republikańskich senatorów [27]. Demokratyczna większość uzależniła następnie finansowanie wojny od harmonogramu wycofania wojsk; 1 maja 2007 r. prezydent ustawę zawetował, a Izba Reprezentantów nie zdołała weta odrzucić [28]. Trzy tygodnie później Kongres przyjął finansowanie pozbawione harmonogramu [29], wymusił jednak osiemnaście wskaźników postępu w Iraku i obowiązek ich niezależnej oceny przez Government Accountability Office, które we wrześniu 2007 r. wykazało, że rząd iracki spełnił zaledwie trzy z nich [30].

Przejęcie przez demokratów choćby Izby Reprezentantów zbliżyłoby układ sił do tego z przełomu 2006 i 2007 r., tym bardziej że sygnały płynące dziś z Waszyngtonu wskazują na gotowość administracji do eskalacji: Donald Trump zapowiadał, że Stany Zjednoczone wygrają wojnę „zaraz po wyborach”, Pentagon polecił Dowództwu Centralnemu zakończenie przygotowań do wznowienia operacji na dużą skalę i rozpoczął koncentrację w regionie trzech z jedenastu amerykańskich grup lotniskowcowych, a premier Izraela Benjamin Netanjahu oświadczył, że prezydent Trump zapewnił go o gotowości do „dokończenia dzieła” [10]. Kalkulację Waszyngtonu komplikuje postawa Teheranu, który nie wykazuje gotowości do porozumienia na warunkach akceptowalnych dla Stanów Zjednoczonych, a każdą przerwę w walkach wykorzystuje do odbudowy potencjału wojskowego [10]. Różnica dotyczy kalendarza. Bush ogłosił zwiększenie kontyngentu już po zaprzysiężeniu nowego Kongresu, tymczasem okno, które Trump wskazuje dla rozstrzygnięcia wojny, otwiera się w okresie przejściowym, gdy większość w obu izbach zachowują jeszcze republikanie, a siły potrzebne do wznowienia operacji są już skoncentrowane w regionie. Demokratyczna większość odpowiedziałaby więc na ewentualną eskalację dopiero ex post, w negocjacjach budżetowych na początku 2027 r.

Rola demokratycznej większości sprowadzi się zatem w pierwszej kolejności nie do zatrzymania eskalacji, lecz do podniesienia jej kosztów politycznych i wymuszenia rozliczalności. Doświadczenie 2007 r. wskazuje, że realnym efektem takiej presji są raczej warunki i obowiązki sprawozdawcze wpisane do ustaw budżetowych niż odcięcie finansowania, a ich zasięg zależy od republikanów gotowych głosować z demokratami. Kongres nie wyznaczy więc granicy amerykańskiej eskalacji w Zatoce Perskiej, może natomiast ujawnić jej koszty i uczynić je politycznie odczuwalnymi przed wyborami prezydenckimi w 2028 r.

Analogia ma jednak również granicę o innej naturze. Wznowienie działań przeciwko Iranowi oddziałuje natychmiast na ceny energii, a więc na tę samą zmienną, która zdominowała kampanię. Każdy z dostępnych wariantów – eskalacja, negocjacje pod groźbą użycia siły czy utrzymanie obecnego impasu – obarczony jest wysokimi kosztami i wątpliwą skutecznością [10]. Ponowna kampania powietrzna musiałaby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego miałaby osiągnąć to, czego nie osiągnęła pierwsza, oraz czy Stany Zjednoczone zdołają uchronić przed irańskim odwetem infrastrukturę energetyczną państw Zatoki, której zniszczenie grozi gwałtownym wzrostem cen i globalną recesją przy jednoczesnym przetrwaniu irańskiego reżimu [10]. Alternatywna ścieżka presji ekonomicznej, czyli sankcje wobec chińskich podmiotów podtrzymujących irańską gospodarkę, napotyka ograniczenie tej samej natury: sekretarz skarbu Scott Bessent ostrzegał, że uderzenie w chińskie firmy grozi destabilizacją globalnego systemu finansowego, a Pekin dysponuje możliwością odcięcia Stanów Zjednoczonych od dostaw surowców krytycznych [10]. Po 3 listopada decyzje Waszyngtonu wobec Iranu ważone będą więc zarówno wobec cen paliw, które zdominowały kampanię i reagują natychmiast, jak i wobec Kongresu, którego instrumenty – kontrola nad budżetem obronnym, ustawowe progi i nadzór – działają wolniej, lecz trwalej.

Iran, ropa a wschodnia flanka

Ten sam mechanizm przenosi skutki wojny w Zatoce Perskiej na wschodnią flankę NATO. Ukraina zeszła w kampanii na dalszy plan [31], pozostaje jednak obecna w jej skutkach: ta sama logika cen paliw, która zdominowała głosowanie, kształtuje dziś politykę Waszyngtonu wobec Kijowa i Moskwy. Wzrost cen oleju napędowego wynika przede wszystkim z ograniczenia żeglugi przez cieśninę Ormuz, Trump obarcza jednak odpowiedzialnością ukraińskie uderzenia na rosyjskie rafinerie, które według szacunków Międzynarodowej Agencji Energetycznej w pierwszych ośmiu miesiącach roku następowały średnio co trzy dni [1]. W trakcie rozmów pokojowych w Miami 9 października 2026 r., z udziałem przedstawicieli Kijowa i stolic europejskich, prezydent ogłosił, że Władimir Putin zgodził się na sprzedaż rosyjskiego oleju napędowego na rynkach światowych. Moskwa nie podjęła w zamian żadnych zobowiązań na rzecz porozumienia pokojowego, a część doradców prezydenta odradzała ten krok przed przedstawieniem konkretnej propozycji pokojowej [1]. Łagodzenie cen kosztem ustępstwa wobec Kremla, zamiast choćby ograniczenia amerykańskiego eksportu oleju napędowego, uwidoczniło zarazem niezdolność administracji do zakończenia wojny w Ukrainie [8].

Presja cenowa przekłada się również na nacisk wobec Kijowa. Trump zagroził wstrzymaniem wsparcia wywiadowczego, jeśli Ukraina nie zaprzestanie ataków na rosyjskie rafinerie, choć właśnie amerykańskie dane umożliwiają jej uderzenia w głąb terytorium Rosji, a satelity wczesnego ostrzegania sygnalizują nadlatujące pociski i drony [1]. Przedsmak skutków takiej decyzji Kijów odczuł w połowie października, gdy rosyjskiemu ostrzałowi stolicy towarzyszyły zakłócenia w działaniu sieci Starlink i amerykańskich systemów wczesnego ostrzegania. Wsparcie wywiadowcze pozostaje przy tym w gestii władzy wykonawczej, a Kongres, który może przyspieszyć przekazywanie pomocy wojskowej, ma na nie wpływ jedynie pośredni. Najistotniejszy dziś wkład Stanów Zjednoczonych w obronę Ukrainy leży więc poza zasięgiem Kongresu, co wskazuje obszar, w którym europejskie inwestycje w rozpoznanie satelitarne i wczesne ostrzeganie przynoszą najwyższy zwrot strategiczny.

Wojna z Iranem pochłania tymczasem zasoby, których brakuje na innych kierunkach. Dowództwa amerykańskie w Europie oraz na Indo-Pacyfiku sygnalizują, że kierowanie całości środków wojskowych do jednej operacji jest nie do utrzymania [10]. Skalę tego obciążenia oddaje czerwcowy wniosek administracji o blisko 70 mld dolarów dodatkowych środków na pokrycie kosztów wojny, obejmujący 21 mld dolarów na przyspieszenie zakupów amunicji i rozbudowę linii produkcyjnych, a więc zdolności, od których zależą również dostawy dla Ukrainy i europejskich sojuszników [4]. Rosja nasila w tym czasie działania hybrydowe przeciwko Europie, obejmujące przygotowania do sabotażu samolotów towarowych, zagłuszanie łączności oraz testowanie obrony powietrznej NATO za pomocą dronów.

Zestawienie październikowego porozumienia w sprawie rosyjskiego diesla z ustawą Grahama odsłania przy tym właściwą naturę tego instrumentu. Trzy tygodnie po jej podpisaniu Waszyngton ułatwił Rosji sprzedaż paliw, a tydzień później prezydent zawiesił stosowanie wszystkich przewidzianych w niej ceł do czasu, aż on sam lub sekretarz stanu uznają dalsze działania za stosowne [32]. Ustawa służy więc raczej jako narzędzie nacisku niż jako element konsekwentnej polityki sankcyjnej, pozostawiając prezydentowi wybór, kogo objąć cłami, a kogo od nich zwolnić; za dowód dywersyfikacji dostaw uznać może on choćby kontrakt z amerykańskim dostawcą [12]. W zasięgu ustawy znajdują się również państwa Unii wciąż importujące rosyjską energię [12], co oznacza dla niej podatność na zróżnicowane traktowanie poszczególnych stolic: najbardziej narażone pozostają Węgry i Słowacja, wciąż w znacznym stopniu zależne od rosyjskich dostaw [33].  Unijny harmonogram, zakładający zakaz importu rosyjskiego LNG od stycznia 2027 r. i gazu przesyłowego od września 2027 r. [33], zyskuje w ten sposób dodatkowe uzasadnienie.

Czego wybory nie zmienią

Mechanizm, który uczynił z wyborów połówkowych głosowanie o polityce zagranicznej, sprzyja ograniczaniu zobowiązań zewnętrznych, a nie odnowie amerykańskiego internacjonalizmu. Wpisuje się on w trend widoczny od kilkunastu lat, od zwrotu ku Azji za prezydentury Baracka Obamy po przyjętą w styczniu 2026 r. Strategię Obrony Narodowej, która wzywa europejskich członków NATO do przejęcia głównej odpowiedzialności za własną obronę konwencjonalną przy ograniczonym wsparciu amerykańskim [34]. Lekcja, jaką wyborcy wynoszą z wojny z Iranem, dotyczy kosztów zaangażowania za granicą jako takiego. Połowa wyborców demokratycznych opowiada się za cięciami wydatków obronnych, najwięcej od 1990 r., gdy koniec zimnej wojny rozbudził oczekiwania na dywidendę pokoju, a wśród umiarkowanych i konserwatywnych demokratów aktywną rolę Stanów Zjednoczonych w świecie popiera zaledwie 49 proc. [7]. Delegacje demokratycznych ekspertów i byłych urzędników, które w październiku odwiedziły Brukselę, Londyn i Paryż, przekazywały rozmówcom, że powojenny porządek nie powróci, a część założeń „America First”, z retoryką pierwszeństwa interesów amerykańskich i naciskiem na produkcję przemysłową, przetrwa niezależnie od wyniku kolejnych wyborów [35].

Amerykańska opinia publiczna nie odrzuca przy tym sojuszy: 63 proc. Amerykanów uznaje, że sojusze w Europie przynoszą korzyści Stanom Zjednoczonym lub obu stronom, a 65 proc. opowiada się za przywództwem dzielonym z innymi państwami [7]. Poparcie to rozkłada się jednak między partie w sposób, który żadnej z nich nie czyni dla Europy partnerem pewnym we wszystkich wymiarach. Demokraci łączą przywiązanie do sojuszy i przywództwa dzielonego z poparciem dla wolnego handlu, silniejszym dziś niż wśród republikanów, a zarazem z poparciem dla cięć obronnych; republikanie opowiadają się za utrzymaniem lub zwiększeniem wydatków obronnych, lecz niemal równie często za dominacją Stanów Zjednoczonych, co za przywództwem dzielonym [7].

Znamienna pozostaje ocena stanu relacji transatlantyckich: 51 proc. Amerykanów uważa, że stosunki z Europą zostały nadwyrężone, lecz poprawią się wraz ze zmianą administracji, a zaledwie 9 proc. uznaje szkody za nieodwracalne [7]. Po stronie amerykańskiej obecny kryzys postrzegany jest więc jako nawias, który zamknie kolejna prezydentura. Erozja dźwigni Kongresu ma jednak charakter strukturalny: praktyka rescyzji kieszonkowych, poszerzony przywilej egzekutywy i uznaniowość celna pozostaną do dyspozycji każdego następcy Donalda Trumpa, czyniąc Stany Zjednoczone partnerem mniej przewidywalnym również po zakończeniu obecnej kadencji [12]. Podobnie trwały charakter ma osłabienie aparatu polityki zagranicznej: obok ubytków kadrowych w Departamencie Stanu redukcja zatrudnienia w Biurze Dyrektora Wywiadu Narodowego o ponad jedną trzecią, masowe odejścia z Centralnej Agencji Wywiadowczej oraz utrwalająca się wśród analityków skłonność do unikania ocen niewygodnych dla Białego Domu [1] oznaczają utratę kompetencji, której odbudowa wykracza poza horyzont jednej kadencji. Wybory zmienią więc rozmówców Europy w Waszyngtonie, lecz nie  odbudują zabezpieczeń, które dotąd chroniły zobowiązania sojusznicze przed wahaniami amerykańskiej polityki. 

Partnerzy w Waszyngtonie: wnioski dla Polski

Wobec trwałości tego trendu i osłabienia dźwigni Kongresu Europa powinna traktować Kongres jako źródło informacji i kanał budowania relacji, a nie jako gwarancję, że zapowiedzi parlamentarzystów przełożą się na decyzje administracji [12]. Środki uchwalane w Waszyngtonie należy traktować jako deklarację intencji, a nie zobowiązanie, co dotyczy w szczególności planowania wsparcia dla Ukrainy, od dawna pozbawionej nowych dostaw finansowanych z amerykańskiej pomocy [5][12]. Przesłuchania i dochodzenia ujawnią zarazem kulisy decyzji administracji, w tym rolę prywatnych wysłanników w negocjacjach dotyczących Ukrainy, co Europa może wykorzystać, zabiegając o instytucjonalne kanały rozmów pokojowych.

Dla Polski najistotniejszym instrumentem pozostaje ustawa o autoryzacji wydatków obronnych, która już dziś uzależnia redukcję amerykańskiej obecności w Europie od spełnienia określonych warunków [22]. Próg 76 tys. żołnierzy obejmuje jednak cały kontynent i nie chroni przed przesunięciem wojsk w jego obrębie, dlatego z polskiej perspektywy kluczowe są zapisy dotyczące wschodniej flanki [22]. Projekt ustawy na rok budżetowy 2027, przygotowany w Komisji Sił Zbrojnych Izby Reprezentantów, uzupełnia warunki wycofania wojsk z Europy o wymóg wykazania, że przeniesienie żołnierzy lub sprzętu na wschodnią flankę NATO nie było wykonalne [36]. Czy zapis ten znajdzie się w ostatecznym tekście ustawy, rozstrzygnie jeszcze ustępujący Kongres z republikańską większością, w trakcie trwającego przeglądu obecności wojskowej w Europie i w okresie, w którym otwiera się okno ewentualnej eskalacji wobec Iranu [4][6][10]. Zabiegi o ustawowe gwarancje Warszawa powinna podjąć już teraz, a nie dopiero wobec nowego Kongresu, przede wszystkim wobec przewodniczących komisji sił zbrojnych i komisji budżetowych obu izb oraz republikanów sprzeciwiających się polityce administracji wobec Ukrainy [4]. Deklarowany przez demokratów sprzeciw wobec ograniczania amerykańskiej obecności w Europie [5] ułatwi następnie obronę tych gwarancji w nowym Kongresie. Uzupełnieniem tych zabiegów powinny być więzi budowane poza Waszyngtonem, z gubernatorami, władzami lokalnymi, przemysłem, uczelniami i partnerami wojskowymi, trwalsze od relacji z Białym Domem i przygotowujące grunt pod współpracę z administracją, która obejmie władzę w styczniu 2029 r. [2].

Na gruncie unijnym Polska powinna zabiegać o to, by ewentualne użycie ustawy Grahama wobec państw Unii, zarówno w postaci ceł, jak i wybiórczych zwolnień, spotkało się z odpowiedzią wspólnotową, a nie z dwustronnymi ustaleniami poszczególnych stolic z Waszyngtonem, ponieważ to na jednolitości unijnej polityki sankcyjnej opiera się bezpieczeństwo wschodniej flanki. Kongres nie zatrzyma prezydenta, może jednak utrwalić w prawie to, co dla bezpieczeństwa Polski najcenniejsze. W warunkach, w których koszty zaangażowania zagranicznego trafiają wprost do budżetów domowych Amerykanów, a słabną instytucje chroniące dotąd zobowiązania sojusznicze przed zmiennością nastrojów wyborczych i decyzji prezydenta, to właśnie ustawowe progi stają się najtrwalszą formą amerykańskiego zobowiązania.

Przypisy

[1] Harris, Shane. „The Man in the Middle of Trump’s Deeply Conflicted Ukraine Policy.” The Atlantic, 23 października 2026. https://www.theatlantic.com/national-security/2026/10/ukraine-russia-trump-john-ratcliffe/689090/.

[2] Lintzenich, J.C. „US Midterms: Noisy, Consequential, Normal.” German Marshall Fund of the United States, 28 października 2026. https://www.gmfus.org/news/us-midterms-noisy-consequential-normal.

[3] Fedor, Lauren, James Politi, Ian Hodgson, Martin Stabe, Chesca Taylor, Eva Xiao. „US Midterm Elections 2026: The FT’s Guide.” Financial Times, 4 sierpnia 2026, aktualizacja 26 października 2026. https://www.ft.com/content/29f1af13-ecc3-4f26-a479-e6088c67231b.

[4] Daniels, Seamus P. „FY 2027 Defense Funding: Potential Post-Midterm Outcomes.” Center for Strategic and International Studies, 28 października 2026. https://www.csis.org/analysis/fy-2027-defense-funding-potential-post-midterm-outcomes.

[5] Oswald, Rachel, John Haltiwanger, Sam Skove, Rishi Iyengar. „5 Foreign-Policy Priorities for Democrats After the Midterms.” Foreign Policy, 26 października 2026. https://foreignpolicy.com/2026/10/26/democrats-midterms-priorities-corruption-iran-ukraine-nato-venezuela-ai/.

[6] „Hegseth Announces Review of U.S. Forces in Europe, Threatens NATO Cuts.” The Wall Street Journal, 19 czerwca 2026. https://www.wsj.com/politics/national-security/hegseth-announces-review-of-u-s-forces-in-europe-threatens-nato-cuts-d455bee3.

[7] Smeltz, Dina, Craig Kafura, Lama El Baz, Caroline Bach. „Americans, Foreign Policy, and the 2026 Midterms. Results of the 2026 Chicago Council Survey of the American Public.” Chicago Council on Global Affairs, 2026. https://globalaffairs.org/research/public-opinion-survey/americans-foreign-policy-and-2026-midterms.

[8] Payne, Andrew. „Why the US Midterms Are a Rare Foreign Policy Election.” Chatham House, 15 października 2026. https://www.chathamhouse.org/2026/10/why-us-midterms-are-rare-foreign-policy-election.

[9] Harb, Ali. „‘Foreign Policy Is the Economy’: How Iran War Is Shaping US Midterm Vote.” Al Jazeera, 23 października 2026. https://www.aljazeera.com/news/2026/10/23/foreign-policy-is-the-economy-how-iran-war-is-shaping-us-midterm-vote.

[10] Lindsay, James M. „Will the United States Attack Iran After the Midterms?” Council on Foreign Relations, 23 października 2026. https://www.cfr.org/articles/will-the-united-states-attack-iran-after-the-midterms.

[11] Guyer, Jonathan, Lucas Robinson, Eloise Cassier, Ransom Miller. „War President: The Iran Trap. Tracking American Public Attitudes.” Institute for Global Affairs at Eurasia Group, 16 września 2026. https://instituteforglobalaffairs.org/wp-content/uploads/2026/09/IGA-War-President-The-Iran-Trap-Sep-2026.pdf.

[12] Lee, Nevada Joan. „A Democratic Win Isn’t Enough: How Europe Can Prepare for Trump Beyond the Midterms.” European Council on Foreign Relations, 21 października 2026. https://ecfr.eu/article/a-democratic-win-isnt-enough-how-europe-can-prepare-for-trump-beyond-the-midterms/.

[13] Congressional Research Service. „Overview of Continuing Appropriations for FY2026 (Division A of P.L. 119-37).” R48765, 15 grudnia 2025. https://www.everycrsreport.com/reports/R48765.html.

[14] „Schumer and Collins Rage over Trump’s ‘Pocket Rescissions’.” Axios, 29 sierpnia 2025. https://www.axios.com/2025/08/29/schumer-collins-trump-pocket-rescission-congress.

[15] „Supreme Court Allows Trump to Withhold $4 Billion in Foreign Aid.” NPR, 26 września 2025. https://www.npr.org/2025/09/26/nx-s1-5554825/supreme-court-trump-foreign-aid-pocket-rescission.

[16] U.S. Government Accountability Office. „Impoundment Control Act of 1974: Review of the President’s Special Message of September 25, 2026.” B-338788, 29 września 2026. https://www.gao.gov/products/b-338788.

[17] „Trump Signs Sweeping Russia Sanctions over Ukraine War.” Al Jazeera, 19 września 2026. https://www.aljazeera.com/news/2026/9/19/trump-signs-sweeping-russia-sanctions-over-ukraine-war.

[18] „State Department Firing More than 1,300 Employees under Trump Administration Plan, Officials Say.” ABC News, 11 lipca 2025. https://abc13.com/post/state-department-is-firing-more-1300-employees-president-donald-trump-administration-plan/17067645/.

[19] Kelemen, Michele. „The State Department Has Had a Surge in New Retirements.” NPR, 4 maja 2026. https://www.npr.org/2026/05/04/nx-s1-5807703/the-state-department-has-had-a-surge-in-new-retirements.

[20] Freking, Kevin. „Bipartisan Group of Senators Calls on Trump to Reverse Course on Russian Diesel Plan.” Associated Press (PBS NewsHour), 11 października 2026. https://www.pbs.org/newshour/politics/bipartisan-group-of-senators-calls-on-trump-to-reverse-course-on-russian-diesel-plan.

[21] Raufoglu, Alex. „House Republicans Move to Block Trump’s Russia Diesel Deal.” Radio Free Europe/Radio Liberty, 11 października 2026. https://www.rferl.org/a/congress-legislation-trump-russia-diesel-exports/33874424.html.

[22] Bednarczyk, Philip, Kristine Berzina, Carrie A. Lee, Parker Nash. „The 2026 National Defense Authorization Act: What Europeans Need to Know.” German Marshall Fund of the United States, 10 grudnia 2025. https://www.gmfus.org/news/2026-national-defense-authorization-act-what-europeans-need-know.

[23] „Exit Polls: Bush, Iraq Key to Outcome.” CNN, 8 listopada 2006. https://edition.cnn.com/2006/POLITICS/11/08/election.why/index.html.

[24] „Sen. Allen Concedes Defeat; Dems Control Congress.” NPR, 9 listopada 2006. https://www.npr.org/2006/11/09/6463396/sen-allen-concedes-defeat-dems-control-congress.

[25] „Iraq Study Group: U.S. Policy ‘Not Working’.” NPR, 6 grudnia 2006. https://www.npr.org/2006/12/06/6588664/iraq-study-group-u-s-policy-not-working.

[26] The White House. „President’s Address to the Nation.” 10 stycznia 2007. https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2007/01/20070110-7.html.

[27] Congressional Record, t. 153, 17 lutego 2007, s. S2199. https://www.govinfo.gov/link/crec/153/S/2199.

[28] „House Fails to Overturn Bush Veto.” Al Jazeera, 3 maja 2007. https://www.aljazeera.com/news/2007/5/3/house-fails-to-overturn-bush-veto.

[29] „Congress Approves Iraq War Funds Bill.” NPR, 24 maja 2007. https://www.npr.org/2007/05/24/10407577/congress-approves-iraq-war-funds-bill.

[30] U.S. Government Accountability Office. „Securing, Stabilizing, and Rebuilding Iraq: Iraqi Government Has Not Met Most Legislative, Security, and Economic Benchmarks.” GAO-07-1220T, 4 września 2007. https://www.gao.gov/assets/a117617.html.

[31] Lindsay, James M. „For Midterm Voters, Foreign Policy Is a Pocketbook Issue.” Council on Foreign Relations, 29 października 2026. https://www.cfr.org/articles/for-midterm-voters-foreign-policy-is-a-pocketbook-issue.

[32] The White House. „Implementing the Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026.” Executive Order 14436, 16 października 2026, Federal Register, dok. 2026-21599. https://public-inspection.federalregister.gov/2026-21599.pdf.

[33] Pacheco, Marta. „Russian Gas Imports Rise Despite EU Phase-Out.” Euronews, 1 lipca 2026. https://www.euronews.com/my-europe/2026/07/01/russian-gas-imports-rise-despite-eu-phase-out.

[34] Kacprzyk, Artur. „US Publishes New National Defense Strategy.” Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 27 stycznia 2026. https://pism.pl/publications/us-publishes-new-national-defense-strategy.

[35] „MAGA Foreign Policy Is a Mess. Democrats Disagree on What Comes Next.” The Economist, 20 października 2026. https://www.economist.com/international/2026/10/20/maga-foreign-policy-is-a-mess-democrats-disagree-on-what-comes-next.

[36] U.S. House of Representatives, Committee on Armed Services. „Chairman’s Mark of H.R. 8800, National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2027.” Maj 2026, sek. 1231. https://armedservices.house.gov/UploadedFiles/FY27_NDAA_CHAIRMANS_MARK_-_FINAL.pdf.