PULASKI POLICY PAPER – A. Fałkowski: NATO 2030 – wymuszona konieczność

PULASKI POLICY PAPER – A. Fałkowski: NATO 2030 – wymuszona konieczność

Pułaski Policy Paper nr 12, 2020, 08 grudnia 2020 r.

Lizbońska Koncepcja Strategiczna z 2010, swoistego rodzaju drogowskaz NATO określający kierunki istotne dla państw Sojuszu na kolejne lata, zdezaktualizowała się dość szybko, z uwagi na dynamicznie i fundamentalnie zmieniające się środowisko bezpieczeństwa. Od kilku natowskich szczytów podejmowane były, przynajmniej przez cześć sojuszników, próby jej zmiany i nowego wytyczenia przyszłości Sojuszu.

Dopiero na początku grudnia 2019 r. w Londynie szefowie państw i rządów NATO podjęli decyzję o rozpoczęciu procesu refleksji nad przyszłością Sojuszu. Zaledwie rok później, na początku grudnia 2020 r., opublikowano raport, zatytułowany w oryginale: NATO 2030: United for a New Era. Analysis and Recommendations of the Reflection Group Appointed by the NATO Secretary General. Pytaniem pozostaje, czy opracowanie to oznacza jakąś nową jakość na przyszłość.

Nietradycyjne podejście

Na uwagę zasługuje ekspresowe tempo sformułowania i uzgodnienia ustaleń, szczególnie teraz w rzeczywistości spowodowanej pandemią COVID-19 (od powstania grupy ekspertów w kwietniu 2020 r. do przedstawienia raportu minęło niespełna osiem miesięcy). Wydaje się jednak, że zdalna formuła ułatwiła osiągnięcie porozumienia w zakresie zapisów.

Do grupy ekspertów zaproszono 10 przedstawicieli „pierwszoligowych” krajów Sojuszu, z największym potencjałem i znaczeniem, w tym – co bardzo ważne – Polski (reprezentowanej przez Annę Fotygę).

Narracja „NATO 2030” wprawdzie przypomina selektywnie skonsolidowane komunikaty końcowe kilku ostatnich szczytów NATO, ale nieco odmiennie i bardziej futurystycznie rozłożono akcenty. Raport ułożony jest w 5 rozdziałów, choć tak naprawdę, pomijając wstępy i podsumowanie, można go podzielić na cześć diagnostyczną i projekcyjną.

W pierwszej opisano wieloletni dorobek i rolę NATO oraz dokonano analizy wyzwań i zagrożeń oraz zmian środowiska bezpieczeństwa i jego obecnego stanu.

W drugiej ujęto szereg rekomendacji dotyczących przyszłego wzmocnienia skuteczności Sojuszu. To te wytyczne będą przedmiotem dalszych szczegółowych analiz nie tylko państw członkowskich i partnerów, ale także potencjalnych adwersarzy. Dadzą one asumpt do sformułowania nowej koncepcji strategicznej na następne lata. „NATO 2030” poniekąd już nią jest, chociaż jako bardziej zwięzły (obecnie ponad 60 stron) zyskałby bardziej konkretny i dyrektywny charakter.

Jednocześnie liczba zaleceń musi być ograniczona, skondensowana i ułożona w priorytetowym porządku poczynając od tych dotyczących obrony kolektywnej, co jest istotne dla polskich interesów. Zaleceń jest ponad 100, chociaż trudno się doliczyć wszystkich, bo niektóre się powtarzają w zmienionej formie. Należy też pamiętać, że tam, gdzie wszystko jest ważne, nic nie jest priorytetem.

Nowe/stare treści?

W dokumencie – co szczególnie istotne obecnie – często padają słowa o demokratycznych pryncypiach i przywiązaniu wszystkich członków do „zasad demokracji, wolności jednostki i rządów prawa”, które są wartością nadrzędną, a stan polityczny sojuszu i jego jedność liczy się jeszcze bardziej. W „NATO 2030” zaprezentowano też (trochę w stylu supermocarstwa) szeroki katalog zagrożeń, w tym takich, które dotąd nie istniały lub we wcześniejszych dokumentach były ujęte jedynie sygnalnie.

NATO pomimo ogromnego potencjału, wszystkim tym wyzwaniom nie podoła. Niektóre z nich (np. zagrożenia klimatyczne, humanitarne, pandemiczne, cybernetyczne, klęski żywiołowe) należą do szerokorozumianej sfery bezpieczeństwa i powinny być w świadomości sytuacyjnej Sojuszu. Jednak konieczna jest wiodąca rola innych organizacji międzynarodowych w budowaniu odporności na zagrożenia.

Wątpliwości budzi geograficzne rozszerzenie zainteresowania NATO oznaczające praktycznie „fizyczne” wykraczanie poza tradycyjny obszar znajdujący się w nazwie Sojuszu określony traktatem. Łatwiej zapewne będzie sojusznikom przyjąć przesuniecie zainteresowania na południe od Morza Śródziemnego (też poza obszarem traktatowym). Wywodzące się stamtąd terroryzm, migracja oraz wpływy Rosji i Chin coraz bardziej zagrażają południowym krajom NATO. Trudniej jednak, nie ignorując wielorakich zagrożeń, zaakceptować taki kierunek zainteresowania NATO, jakim są Chiny. Ze swoimi ambicjami technologicznymi, ekspansją militarną i handlową nie mogą one już być postrzegane jako zwykły gracz azjatycki, jak wyrokuje raport. Z perspektywy sojuszników nie jest to już jednak zdefiniowany w traktacie rejon odpowiedzialności, a bardzo globalny wymiar. W tej kwestii potrzebne są nowe rozwiązania polityczne i rozszerzona formuła, może nawet partnerstwa, biorąc pod uwagę, że np. Rosja jest partnerem ze specjalnym statusem.

Rozpraszanie wysiłku, z polskiego punktu widzenia, nie jest korzystne. Już operacje poza art. 5 były (i są) dużym wyzwaniem dla krajów członkowskich. Spełniły wprawdzie swoją rolę wzmacniając interoperacyjność i spójność, a także odsuwając zagrożenie od krajów członkowskich. Problem skuteczności, długofalowości i ogromnego obciążenia zaprowadzaniem pokoju pozostaje kwestią otwartą.

W prezentowanym globalnym podejściu, pierwotny cel powołania NATO powoli się zatraca. Większość zagrożeń ma wprawdzie charakter światowy, ale nie powinno to prowadzić do przepoczwarzenia się dobrze funkcjonującej machiny obronnej w „globalnego policjanta” z wielodostępem do „parasola”, nawet bez wymogu członkostwa. Konsekwencją zbyt szerokiego podejścia może być całkowita dysfunkcjonalność Sojuszu, czyli jego „macronowska śmierć mózgu”.

Paradoksalnie, zwiększając nadmiernie polityczną nadbudowę i aktywność w każdym kierunku, NATO może stracić równowagę i zgubić to, co do tej pory było jego siłą, a więc wojskowe zęby, odstraszające adwersarzy i wzmacniające cały blok zachodni.

Następny krok

Na razie nie wiadomo, jak odniesie się do rekomendacji „NATO 2030”, a może nawet kolejnej koncepcji strategicznej, nowa amerykańska administracja i przyszły prezydent Joe Biden, który po raz pierwszy weźmie udział w Szczycie NATO w 2021 roku.

Obecnie trudno o optymizm przy formułowaniu nowej koncepcji strategicznej. Być może w tym kontekście powrócą z całą siłą różnorodne i rozbieżne narodowe interesy. Zapewne w tak krótkich ramach czasowych koncepcja ta nie powstanie – sojusznicy z pewnością będą mniej elastyczni niż grupa ekspertów – jak w przypadku akceptacji zaprezentowanych teraz „założeń do założeń” do koncepcji. Tu już kłaniać się będzie potęga zasady konsensu, która nadal obowiązuje, a która choć jest zmorą decyzyjną, stanowi o sile i trwałości Sojuszu. Wprawdzie ciężko jest osiągnąć porozumienie na każdym szczeblu, nadmiernie wydłużonego łańcucha podejmowania sojuszniczych decyzji. Jak już do niego jednomyślnie dojdzie, wszystkie kraje równomiernie niezadowolone z przyjętych rozwiązań, muszą się z nimi utożsamiać. Dlatego bardzo ryzykowna jest każda próba odejścia od jednomyślności lub jej rozmycia poprzez sugerowane w raporcie np. przekazanie części decyzji administracji NATO lub podniesienie progu blokowania projektów do poziomu ministerialnego.

Perspektywy

„NATO 2030” ma być panaceum na wewnętrzne targi, powolność sojuszu w podejmowaniu decyzji, trudności w dostosowaniu, swoich struktur i zasięgu, utrudniające szybką reakcję. Samo-refleksja i wytyczenie nowej strategii stało się palącą koniecznością. Innymi słowy była już najwyższa pora, aby dokument taki powstał. Czy zjednoczy on Sojuszników we wspólnej wizji strategicznej i wspólnocie wartości okaże się już w przyszłym roku, po sformułowaniu i przyjęciu nowej koncepcji strategicznej dla której raport stanowi dobry punkt odniesienia. Wyeksponowano w nim bowiem kwestie istotne nie tylko z wojskowego punktu widzenia, ale głównie politycznego, w oparciu o ocenę zagrożeń dla światowego bezpieczeństwa. Wiele zapisów, wytycznych i deklaracji przyjęto wprawdzie już wcześniej, ale istotny jest całościowy wymiar opracowania.

Największe obawy rodzi odchodzenie od koncentracji wysiłku na obszarze euroatlantyckim. Przebija się bardziej globalne podejście, a potrzeba zbiorowej obrony Europy i Ameryki Północnej przed zagrożeniami ich bezpieczeństwa i demokratycznego porządku jest silniejsza niż kiedykolwiek. Pozostaje pytanie czy nadmierne zwiększanie natowskiego portfolio, z wygórowanymi aspiracjami, nie będzie prowadzić do nieuświadomionego tworzenia nowej organizacji utrzymania światowego porządku. W jakimś sensie NATO już się nią stało.

Wnioski

1. Na początku grudnia 2019 w Londynie szefowie państw i rządów NATO podjęli decyzję o rozpoczęciu procesu refleksji nad przyszłością Sojuszu, czego efektem jest opublikowany w grudniu 2020 r. raport: „NATO 2030”. Według założeń będzie on stanowić asumpt do sformułowania nowej koncepcji strategicznej na następne lata.

2. W „NATO 2030” zaprezentowano szeroki katalog zagrożeń – w tym takich, które dotąd nie istniały lub we wcześniejszych dokumentach były jedynie ujęte sygnalnie – oraz ponad 100 zaleceń.

3. Wątpliwości budzi geograficzne rozszerzenie zainteresowania NATO oznaczające wykraczanie poza tradycyjny obszar znajdujący się w nazwie Sojuszu określony traktatem. Rozpraszanie wysiłku, z polskiego punktu widzenia, nie jest korzystne. Już operacje poza art. 5 były (i są) dużym wyzwaniem dla krajów członkowskich. Spełniły wprawdzie swoją rolę wzmacniając interoperacyjność i spójność, a także odsuwając zagrożenie od krajów członkowskich. Problem skuteczności, długofalowości i ogromnego obciążenia zaprowadzaniem pokoju pozostaje kwestią otwartą.

4. Zasady konsensu, która choć jest zmorą decyzyjną, stanowi o sile i trwałości Sojuszu. Kiedy uda się wypracować jednomyślne porozumienie sojusznicy muszą się z nimi utożsamiać. Dlatego bardzo ryzykowna jest każda próba odejścia od jednomyślności lub jej rozmycia poprzez sugerowane w raporcie np. przekazanie części decyzji administracji NATO lub podniesienie progu blokowania projektów do poziomu ministerialnego.

Autor: gen. broni w st. spocz. Andrzej Fałkowski, Senior Fellow w programie Bezpieczeństwo Międzynarodowe i Obronniść Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego, Polski Przedstawiciel Wojskowy przy Komitetach Wojskowych NATO i Unii Europejskiej w Brukseli (2014-2018)

Zdjęcie: NATO

Pobierz jako PDF