Autor: Stanisław Koziej

Pułaski Policy Paper Nr 11, 27 sierpnia 2018 r.

Bezpieczeństwo narodowe  jako proces minimalizowania zagrożeń i ryzyk dla przetrwania i rozwoju narodu i jego państwa w niepewnym i niebezpiecznym środowisku, staje się kategorią coraz bardziej złożoną i powszechną. To już nie jest tylko bezpieczeństwo militarne, ani też nie jest to już problematyka wyłącznie pozostająca w gestii struktur państwa. Państwo, z jego siłami zbrojnymi i innymi strukturami „mundurowymi”, nie ma już monopolu na bezpieczeństwo. Choćby dlatego, że zagrożenia niemilitarne, jak np. informacyjne, w tym w cyberprzestrzeni, generują dzisiaj coraz bardziej odczuwalne ryzyka dla funkcjonowania nie tylko państwa, ale także różnych grup społecznych, podmiotów niepaństwowych oraz życia pojedynczych obywateli. Dlatego istnieje potrzeba coraz szerszego uspołeczniania i upowszechniania spraw bezpieczeństwa, włączania w decydowanie o nim i realizację zadań w tej dziedzinie wszystkich struktur cywilnych państwa, organizacji społecznych i indywidualnych obywateli. Spraw bezpieczeństwa nie można pozostawiać ani wyłącznie organom władzy publicznej i wyspecjalizowanym ogniwom operacyjnym systemu bezpieczeństwa narodowego (wojsko, policja, wywiad, kontrwywiad, straże i służby ochrony itp.)[i], ani też wyłącznie specjalistom od bezpieczeństwa w różnych środowiskach społecznych i podmiotach gospodarczych. Wiedza o bezpieczeństwie musi być szeroko upowszechniana, a umiejętności indywidualne, zbiorowe i instytucjonalne także poza operacyjnymi ogniwami bezpieczeństwa sukcesywnie doskonalone. W sumie idzie o kształtowanie jak najszerszej i jak najgłębszej świadomości strategicznej w społeczeństwie.

Charakterystyka współczesnego środowiska bezpieczeństwa

O takiej potrzebie przesądza charakter współczesnego środowiska bezpieczeństwa, rzutujący na sposoby jego zapewniania. W sensie generalnym, na poziomie globalnym, środowisko bezpieczeństwa jest determinowane co najmniej przez dwa megatrendy współczesnej cywilizacji, tj. procesy globalizacyjne i rewolucję informacyjną, a dodatkowo na poziomie regionalnym (na obszarze euroatlantyckim) – przez ewolucję polityczną ładu międzynarodowego od warunków zimnowojennych, przez pozimnowojenne do neozimnowojennych.

Z punktu widzenia bezpieczeństwa globalizacja prowadzi do rozprzestrzeniania zjawisk zarówno korzystnych, jak i niekorzystnych. Tworzy sprzyjające warunki do przeciwstawiania się jednym zagrożeniom, ale równocześnie sprzyja rozprzestrzenianiu się po świecie innych, często dotychczas tylko lokalnych, a także rodzi zupełnie nowe. Globalizacja zmienia środowisko bezpieczeństwa, ale nie eliminuje z niego zagrożeń – sporów, konfliktów i kryzysów. Nadaje im jedynie nową jakość, inny charakter.

Globalizacja niewątpliwie zmniejsza groźbę klasycznych konfliktów międzypaństwowych – i to zarówno w ich najbardziej dramatycznym wymiarze, jakim są konflikty zbrojne, jak i w wymiarze „pozazbrojnym” (ekonomicznym, politycznym, ideologicznym itp.). W rezultacie zmian globalizacyjnych nasila się natomiast groźba innych niebezpieczeństw, zwłaszcza umiędzynarodowienia niemal każdego lokalnego konfliktu. Dotyczy to przy tym nie tylko konfliktów zewnętrznych, międzypaństwowych, międzynarodowych, ale także konfliktów i kryzysów wewnętrznych. Globalizacja prowadzi ponadto do rozszerzania się takich plag społecznych, jak terroryzm lub przestępczość zorganizowana. To, co było dotychczas zjawiskiem wewnątrzpaństwowym, staje się globalnym, transnarodowym. W świecie zglobalizowanym wzrasta wreszcie znaczenie organizacji niepaństwowych, pozarządowych i wszelkich podmiotów prywatnych.

Jeszcze jednym niezmiernie istotnym efektem globalizacji jest zauważalne przesuwanie się punktu ciężkości bezpieczeństwa – z bezpieczeństwa zbiorowości (państw i narodów) na bezpieczeństwo jednostek (człowieka). Pod wpływem globalizacji ewolucja bezpieczeństwa zatacza krąg. Granice stają się mniej istotne, za to bezpieczeństwo człowieka nabiera nowego wymiaru w świetle zagrożeń globalnych. Zauważono to już wyraźnie w latach 90. ubiegłego wieku, gdy koncepcje bezpieczeństwa zaczęto definiować w coraz większym stopniu w kontekście praw człowieka, ich naruszeniami uzasadniając prawo do interwencji międzynarodowej w wewnętrzne sprawy państw, a więc niejako ignorując ich granice[ii]. Można spotkać częste konkretyzowanie tego podejścia poprzez formułowanie i eksponowanie bezpieczeństwa człowieka jako doktryny, na której należałoby opierać współczesne myślenie o sprawach bezpieczeństwa w ogóle[iii].

Globalizacja napędzana jest w głównej mierze przez rewolucję informacyjną. To właśnie informacja umożliwia ekspansję dotychczas lokalnych zjawisk, procesów, wartości itp. na cały glob. Swobodny i natychmiastowy przepływ informacji ustanawia obiektywne związki, eliminuje różnice, redukuje przestrzeń i przyspiesza czas. Informacja staje się współcześnie jednym z podstawowych czynników bezpieczeństwa – rodzącym nowe kategorie zagrożeń, ale też dającym nowe instrumenty przeciwdziałania im. Rozwój technologii informacyjnych prowadzi do tworzenia się sieci globalnych i tym samym do sieciowej struktury współczesnego środowiska bezpieczeństwa[iv].

Już od paru dekad mamy do czynienia niewątpliwie z erupcją znaczenia informacji w sprawach bezpieczeństwa, a zwłaszcza jej ekspansją poprzez systemy informatyczne. Naturalny czynnik informacji, znany powszechnie i analizowany strategicznie co najmniej od Sun-Tzu, jest dziś potęgowany przez technologie informatyczne. Informacja się utechnicznia. W tym procesie powstała cyberprzestrzeń. Innymi słowy: żyjemy w erze rewolucji informacyjnej, która generuje nową jakość w bezpieczeństwie. Uinformacyjnione środowisko bezpieczeństwa wymaga nowych strategii i nowych instrumentów, w tym zwłaszcza zinformatyzowanych systemów bezpieczeństwa: walki i wsparcia.

To tendencja uniwersalna, światowa. W Polsce też mamy tego pełną świadomość. Znalazło to swoje odzwierciedlenie np. w Białej Księdze Bezpieczeństwa Narodowego[v] oraz w Doktrynie Cyberbezpieczeństwa  RP[vi]. Jeszcze szersze podejście znajduje się w przygotowanym w Biurze Bezpieczeństwa Narodowego w 2015 roku projekcie Doktryny Bezpieczeństwa Informacyjnego[vii].

Działania informacyjne mogą przybierać różne formy oraz istnieć w różnych sytuacjach bezpieczeństwa państwa. Ich obecność odnotowywana może być zarówno w sytuacji wojny, wojny podprogowej, ale także w czasie pokoju. Dlatego istotnym wymaganiem w odniesieniu do bezpieczeństwa informacyjnego państwa jest stworzenie mechanizmów przeciwdziałania wszystkim formom zagrożeń, tj. propagandzie medialnej, operacjom psychologicznym, wojnom internetowym, komunikacji strategicznej czy komunikacji społecznej formułowanej przez przeciwnika. Ważne jest także budowanie własnego pozytywnego przekazu i kanałów rozpowszechniania tego przekazu.

Trzeci ważny czynnik kształtujący środowisko bezpieczeństwa w przestrzeni euroatlantyckiej na przełomie XX i XXI wieku to ewolucja polityczno-strategiczna: od zimnej wojny, przez okres pozimnowojenny do „nowej zimnej wojny”. W czasach zimnej wojny środowisko bezpieczeństwa było bardziej jednoznaczne i przewidywalne. Świat był zdominowany przez zmagania między dwoma przeciwstawnymi obozami – komunizmu i liberalnej demokracji. Zmagania te obejmowały wszystkie sfery życia ludzi i narodów (ideologiczną, polityczną, ekonomiczną, wojskową, kulturową itp.). Mogły się one łatwo przerodzić w wielką konfrontację zbrojną, z globalną wojną jądrową włącznie. To był w zasadzie jedyny poważny rodzaj zagrożenia, który determinował ówczesne środowisko bezpieczeństwa.

Najbardziej charakterystyczną cechą okresu pozimnowojennego było przejście od konfrontacji do kooperacji. Zachód, w tym NATO w swej koncepcji rzymskiej z 1990 roku, zaoferował państwom bloku wschodniego, w tym Rosji, zbudowanie kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w obszarze euroatlantyckim. Rosja początkowo w latach 90. XX w., za czasów B. Jelcyna, wyrażała ostrożne zainteresowanie tę koncepcją. Sytuacja zmieniła się po objęciu władzy przez W. Putina. Pierwszym praktycznym testem tego kursu była wojna z Gruzją w 2008 r., a pełnym już jego wdrożeniem aneksja Krymu i zbrojna, choć skryta, interwencja na wschodniej Ukrainie. Tak skończył się okres pozimnowojenny i rozpoczęła się nowa zimna wojna w relacjach między Rosją i Zachodem.

Nowa zimna wojna jest oczywiście inna niż ta z XX wieku i można – dla odróżnienia – określić ją mianem „hybrydowej zimnej wojny”. Różni się ona od klasycznej pod wieloma względami, ale istota jest ta sama: konfrontacja polityczna z częstym odwoływaniem się w niej pośrednio i potencjalnie do argumentów militarnych, z nuklearnymi włącznie[viii]. Dzisiaj mamy do czynienia niewątpliwie z presją (w szczególności informacyjną, propagandową, szpiegowską, ekonomiczną, itp.) wywieraną przez Rosję na kraje NATO, w tym przede wszystkim sąsiadujące z nią, ale także na te położone w Europie Zachodniej i Południowej, które wykazują podatność na rosyjskie „argumenty”. Ta presja przekłada się na sytuację kryzysową w stosunkach Rosji z Zachodem (zwłaszcza z NATO i USA).

Presja polityczno-militarna może niepostrzeżenie przechodzić w skrytą, podprogową agresję, czyli w niejawne, ograniczone zastosowanie przemocy zbrojnej. Otwarta wojna na pełną skalę jest i będzie dla Rosji nie do pomyślenia, gdyż musiałaby ją przegrać.  Niemniej użycie środków zbrojnych poniżej jej progu może być w określonych sytuacjach kuszące. Musiałaby to być sytuacja, która rokowałaby nadzieję na osłabienie wewnętrzne zaatakowanego w ten sposób państwa, dezorganizację jego funkcjonowania, wywołanie ostrej konfrontacji politycznej i zwrotu politycznego w kierunku prorosyjskim, ale bez spowodowania reakcji całego NATO i/lub UE, za to z podważeniem ich wiarygodności obronnej w społeczeństwach państw graniczących z Rosją.

Ryzyko otwartej, ale ograniczonej agresji będzie także cały czas treścią nowej, hybrydowej zimnej wojny. Rosja mogłaby zdecydować się na taki krok tylko w bardzo określonych warunkach polityczno-strategicznych. O ile w przypadku agresji podprogowej mogłoby chodzić o osłabienie i częściowe uzyskanie wpływów politycznych w zaatakowanym tak kraju oraz o podważenie wiarygodności Sojuszu, to do otwartej i świadomie ograniczonej agresji Rosja mogłaby sięgać w bardziej zdecydowanych celach[ix]. Trzecie ryzyko wojenne w ramach hybrydowej zimnej wojny, czyli wojna nieograniczona, na pełną skalę jest najgroźniejsze, ale jednocześnie najmniej prawdopodobne (podobnie jak to było w czasie zimnej wojny w XX wieku).

Odporność strategiczna na zagrożenia

Przedstawione powyżej warunki obecnego środowiska bezpieczeństwa – zglobalizowanego, zdominowanego przez informację oraz nacechowanego hybrydowością jego zjawisk – rzutują na sposoby działania podmiotów bezpieczeństwa na wszystkich poziomach: od międzynarodowego, przez narodowy/państwowy, aż do indywidualnego/obywatelskiego. Skuteczne funkcjonowanie w takim właśnie środowisku bezpieczeństwa wymaga odpowiednich wysiłków operacyjnych i budowania potrzebnych do tego systemów bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego. Jednym z ważnych i dzisiaj mocno podkreślanych zadań w tym zakresie jest budowanie adekwatnej do nowych zagrożeń „odporności strategicznej” państw i społeczeństw[x]. W tym kontekście warto zauważyć, że w euroatlantyckim środowisku bezpieczeństwa ery neozimnowojennej wszystkie rodzaje zagrożeń mają jedną cechę wspólną: jest nią straszenie, szantażowanie, a zwłaszcza oddziaływanie w ten sposób na społeczeństwa i opinie publiczną drugiej strony, aby wymuszać pożądane zachowania polityczne. Dlatego budowanie odporności strategicznej na nie musi też ogniskować się wokół jednej podstawowej sprawy: „odporności antyszantażowej”.

Powstaje więc pytanie jak zatem zwiększać taką odporność. Odpowiedź wydaje się prosta: odporność na presję, szantaż, zastraszanie daje tylko wiedza o zagrożeniach i racjonalnych zrachowaniach wobec nich. Jeśli członkowie społeczeństwa znają metody działania terrorystów, rozumieją logikę neozimnowojennej konfrontacji, to mniej będą się ich obawiać, a ich zachowania będą bardziej racjonalne, mniej ryzykowne i bardziej skuteczne. Społeczeństwo jako całość będzie więc bardziej odporne na współczesne zagrożenia. Edukacja w sprawach bezpieczeństwa kształtująca pożądaną świadomość strategiczną społeczeństwa ma więc dzisiaj kluczowe znaczenie.

Jednym z warunków skutecznego działania we współczesnym środowisku bezpieczeństwa i jednocześnie jedną z najbardziej charakterystycznych cech wszelkiej aktywności w tej dziedzinie jest jej upowszechnianie i uspołecznienie. Społeczeństwo, w tym pojedyncze jednostki, już nie są tylko przedmiotem, ale stają się coraz pełniej podmiotem bezpieczeństwa w takim właśnie środowisku. Dotyczy to szczególnie społeczeństw w systemach demokratycznych, gdzie obywatele i ich społeczne organizacje spełniają swoją rolę w kierowaniu bezpieczeństwem głównie przez kontrolę wybieranych władz. Kontrola ta odbywa się nie tylko w akcie wyborczym, ale także na bieżąco, w debatach, dyskusjach medialnych, w tym w coraz większym stopniu poprzez media społecznościowe. To wszystko odzwierciedlane jest w częstych badaniach opinii publicznej, różnych okazjonalnych sondach i systemowych sondażach.

Z takim udziałem, zaangażowaniem, mobilizacją społeczną na rzecz bezpieczeństwa wiążą się jednak zarówno szanse na jego poprawę, wzmocnienie, jak i pewne ryzyka.  Pozytywne jest niewątpliwie to, że społeczeństwo kontrolujące władzę stwarza szansę na korygowanie jej ewentualnych błędów w kierowaniu bezpieczeństwem. Źródła tych błędów mogą być wszakże różne: brak przygotowania fachowego ludzi władzy skierowanych do zajmowania się sprawami bezpieczeństwa, fałszywe założenia doktrynalne, słabości wykonawcze itp. Dlatego np. debata publiczna na te tematy może spowodować refleksję rządzących i zmianę podejścia, nawet często skrywaną, by nie pokazać, że ulega głosom z zewnątrz lub realizuje nie swoje koncepcje. Im bardziej przygotowane społeczeństwo i im debata publiczna jest bardziej merytoryczna, tym większe szanse, że decyzje i praktyka państwa na polu bezpieczeństwa będą właściwe. Dotyczy to zwłaszcza ułatwienia rządowi podejmowania trudnych decyzji strategicznych o długoterminowej realizacji, na które już teraz potrzebne jest wydawanie środków finansowych, oczywiście kosztem zaspokajania innych potrzeb społecznych. Jednakże jest na to szansa tylko przy wyrobionej świadomości strategicznej społeczeństwa.

W tym kontekście warto wspomnieć z kolei o poważnym ryzyku uspołeczniania spraw bezpieczeństwa, jakim jest ryzyko populizmu u rządzących. Występuje ono zwłaszcza w społeczeństwach o niższym poziomie świadomości strategicznej. Otóż zazwyczaj tzw. głos opinii publicznej, wyrażany np. w sondażach, odzwierciedla bardzo bieżące podejście do wszystkich spraw, postrzegane w krótkiej perspektywie i w kontekście bardzo subiektywnym, w odniesieniu do interesów własnych i najbliższego otoczenia, a nie w perspektywie strategicznej i kontekście ogólnym, całego społeczeństwa, narodu i państwa. Jeśli jednocześnie władza też myśli bardziej w swoim interesie, utrzymania władzy, a nie długoterminowym interesie narodowym, to skłonna jest kierować się populizmem i podejmować popularne społecznie decyzje niepokrywające się z rzeczywistymi potrzebami. To prowadzi wprost do „astrategiczności” kierowania państwem. Jest ona szczególnie niebezpieczna w sprawach bezpieczeństwa, gdzie właśnie większość podstawowych, o fundamentalnym znaczeniu, decyzji ma charakter długoterminowy i jej koszty są na dziś, a efekty będą w przyszłości. Jeśli więc występuje zbieg dwóch czynników: niski poziom świadomości strategicznej obywateli oraz skłonność do populizmu u rządzących, to jest ogromne ryzyko nie wzbogacania, a wręcz trywializowania spraw bezpieczeństwa z ryzykiem dla żywotnych interesów narodowych (z tym wydaje się  mamy do czynienia w Polsce).

Stąd najważniejsze obecnie w warunkach Polski jest upowszechnianie realnej wiedzy na temat bezpieczeństwa, czyli powszechna edukacja na rzecz bezpieczeństwa i krzewienie przez to świadomości strategicznej Polaków. Ważną rolę ma tu więc do odegrania system edukacji narodowej, ukierunkowana na powszechność aktywność właściwych w sprawach bezpieczeństwa instytucji państwa, ale także – w coraz większym stopniu – wszelkie organizacje pozarządowe. Tylko w takich warunkach społeczeństwo będzie mogło zapewniać skuteczne wsparcie dla rządzących w racjonalnym, strategicznym kierowaniu sprawami bezpieczeństwa, a w razie potrzeby może wywierać wręcz presję na rzecz strategicznych decyzji. Jest to kluczowy czynnik zwiększania efektywności współczesnych systemów bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego.

Wnioski

1. Obecnie coraz istotniejsza staje się potrzeba szerokiego uspołeczniania i upowszechniania wiedzy w sprawach bezpieczeństwa, włączania w decydowanie o nim i realizację zadań w tej dziedzinie wszystkich struktur cywilnych państwa, organizacji społecznych i indywidualnych obywateli. Chodzi tu o kształtowanie społecznej świadomości strategicznej jako warunku skuteczności współczesnych systemów bezpieczeństwa

2. O ww. potrzebie przesądzają warunki środowiska bezpieczeństwa przełomu XX i XXI wieku, które kształtowane są przez trzy megatrendy światowe: globalizację, rewolucję informacyjną oraz ewolucję polityczno-strategiczną.

3. W następstwie zmian polityczno-strategicznych w środowisku euroatlantyckim trwa obecnie nowa, hybrydowa zimna wojna, której jedną z charakterystycznych właściwości są zagrożenia o charakterze szantażu, przybierające formy bieżącej presji strategicznej, ryzyka agresji podprogowej (poniżej progu otwartej wojny), zagrożenia wojną ograniczoną, a także wojną na pełną skalę. Szantażowanie tymi opcjami to przede wszystkim oddziaływanie na społeczeństwa drugiej strony.

4. Z powyższego względu w warunkach neozimnowojennych szczególną role odgrywać musi kształtowanie koniecznej odporności strategicznej, w tym w szczególności odporności na „zagrożenia szantażowe”. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem koniecznym odporności na presję, szantaż, zastraszanie jest wiedza o zagrożeniach i racjonalnych zachowaniach wobec nich, czyli świadomość strategiczna.

5. Wysoka świadomość strategiczna i wiążąca się z tym duża mobilizacja społeczna w sprawach bezpieczeństwa niesie z sobą oczywiste korzyści (np. ułatwienia rządowi podejmowania trudnych decyzji strategicznych o długoterminowej realizacji), ale może też rodzić dodatkowe ryzyka (zwłaszcza gdy zderzy się ze skłonnościami populistycznymi u rządzących).

6. Ważną rolę w kształtowaniu pożądanej świadomości strategicznej społeczeństwa odgrywają system edukacji narodowej oraz ukierunkowana na powszechność aktywność właściwych w sprawach bezpieczeństwa instytucji państwa, ale także – w coraz większym stopniu – wszelkie organizacje pozarządowe.

Autor: Prof. dr hab. Stanisław Koziej, Senior Fellow Programu Pokój i Stabilizacja  Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego, Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego (2010-2015).
Pobierz artykuł w formacie PDF

[i] System bezpieczeństwa narodowego składa się z podsystemu kierowania oraz szeregu podsystemów wykonawczych, w tym podsystemów operacyjnych (wyspecjalizowanych w realizacji zadań bezpieczeństwa, jak np. wojsko, policja, straże, służby…) oraz podsystemów wsparcia (społecznych i gospodarczych). Zob. S. Koziej, System bezpieczeństwa narodowego Polski, [w] Polska w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego, red. nauk. M. Pietraś, K. A. Wojtaszczyk, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2016, s. 269 – 293
[ii] J. Zajadło, Koncepcja odpowiedzialności za ochronę (Responsibility to Protect) – nowa filozofia prawa międzynarodowego? [w:] Świat współczesny wobec użycia siły zbrojnej. Dylematy prawa i polityki, red. nauk. J. Kranz, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2009
[iii] Human Security In Theory And Practice – An Overview of the Human Security Concept and the United Nations Trust Fund for Human Security, Human Security Unit, United Nations, New York 2009 [online], http://www.un.org/humansecurity/sites/www.un.org.humansecurity/files/human_security_in_theory_and_practice_english.pdf
[iv] Patrz m.in. Transsektorowe obszary bezpieczeństwa narodowego, red. K. Liedel, DIFIN, Warszawa 2011 r.
[v] Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, BBN, Warszawa 2013
[vi] Doktryna Cyberbezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, BBN, Warszawa 2015
[vii] Doktryna Bezpieczeństwa Informacyjnego Rzeczypospolitej Polskiej (projekt), BBN, Warszawa 2015. Szkoda, że nie kontynuuje się prac nad nią.
[viii] S. Koziej, Hybrydowa zimna wojna w Europie, „Pułaski Policy Papers, Komentarz Międzynarodowy Pułaskiego”, Warszawa, 05.09.2016 r.
[ix] Rosja przygotowuje się i na takie scenariusze. Patrz m.in. S. Koziej, Strategiczne wnioski z manewrów Zapad 2017: budowa przez Rosję „bezpiecznika” w neozimnowojennej grze z Zachodem, „Pułaski Policy Papers, Komentarz Międzynarodowy Pułaskiego”, Warszawa, 21.09.2017 r.
[x] S. Koziej, Odporność strategiczna kraju i rola w niej podmiotów niepaństwowych, „Krytyka Prawa”, Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego, tom 8, nr 1/2016