Autor: Stanisław Koziej

Szczyt NATO w Wilnie był kolejnym już szczytem „wojennym”, gdy wojna na pełną skalę Rosji z Ukrainą toczy się u bram sojuszu, zagrażając bezpośrednio jego bezpieczeństwu, a nowa, druga zimna wojna Rosji z Zachodem nabiera praktycznego rozpędu i staje się nieuchronną rzeczywistością na najbliższe lata. Sojusz musiał zatem w stolicy Litwy odpowiedzieć na oba te wyzwania. Z tego powodu jego decyzje można podzielić na dwie grupy:

a) decyzje związane z operacyjnym reagowaniem na wojnę w Ukrainie, mającym na celu, by jako minimum Ukraina tej wojny nie przegrała, a Rosja jej nie wygrała, a jako maksimum – by Ukraina wygrała, a Rosja przegrała;

b) decyzje związane ze strategiczną transformacją NATO, mającą na celu takie kształtowanie środowiska bezpieczeństwa i adaptację sojuszu do wymagań II zimnej wojny z Rosją, by mógł ją skutecznie prowadzić także po zakończeniu wojny w Ukrainie.

Decyzje operacyjne, to przede wszystkim wsparcie militarne Ukrainy i presja polityczna na Rosję jako agresora oraz dalsze wzmocnienie siły obronnej wschodniej flanki sojuszu. W decyzjach o wzmocnieniu wschodniej flanki szczególne znaczenie ma przyjęcie regionalnych planów obrony. Oznacza to przejście od dotychczasowej koncepcji planów ewentualnościowych (contingency plans) do konkretnych planów operacyjnych. Te pierwsze określały możliwe scenariusze zagrożeń i planowane sposoby stopniowego reagowania na nie, bez wyznaczania zawczasu sił do tego potrzebnych. Byłyby one dopiero wyznaczane i formowane w długich procedurach tzw. generowania sił w miarę narastania kryzysu. Natomiast obecne regionalne plany operacyjne (północny, wschodni i południowy) mają już zawczasu wyznaczone siły do ich realizacji. Taka zmiana oznacza bardzo istotne wzmocnienie sojuszniczej zdolności do szybkiego odpierania ewentualnej agresji, stanowiąc tym samym ważny czynnik odstraszania. Temu celowi służy też zwiększenie obecności sił na wschodniej flance przez poszerzenie niektórych dotychczasowych batalionowych grup wielonarodowych w grupy brygadowe.

Nowe regionalne plany operacyjne wzmacniają potencjalną skuteczność obrony i odstraszania, uwiarygodniając jednocześnie w wymiarze strategicznym polityczną deklarację sojuszu o obronie „każdego cala” terytorium już od początku konfliktuⁱ. Do tego potrzebna jest oczywiście zwiększona wielkość sił rozwiniętych zawczasu przy granicach NATO, wysoka gotowość także zwiększonych liczebnie sił reagowania oraz szczególnie ważne – rozbudowane zdolności przeciwzaskoczeniowe (wywiad strategiczny, rozpoznanie operacyjne, ciągły monitoring i analiza otwartych źródeł informacji itp.). Od nich zależy bowiem konieczne w takiej doktrynie uprzedzające, a nie post factum, reagowanie na nadchodzące zagrożenia. Z tego względu warto zauważyć, że kształtująca się doktryna strategiczna sojuszu, jako przedłużenie realizacyjne doktryny politycznej „obrony każdego cala” swojego terytorium, zaczyna przybierać postać obrony uprzedzającejⁱⁱ. Można przypuszczać, że pełny wymiar przyjmie ona na przyszłorocznym jubileuszowym szczycie NATO w Waszyngtonie.

Jeśli idzie o grupę decyzji strategicznych dotyczących dostosowywania się do warunków i potrzeb długoterminowej neozimnowojennej konfrontacji z Rosją, to na pierwszy plan wybija się niewątpliwie problem wzmocnienia potencjału sojuszu przez jego poszerzenie o nowych członków. Integracja strategiczna i militarna przyjętej dopiero co Finlandii i finalizującej proces akcesyjny Szwecji to ważne zadania w tej dziedzinie, choć dzięki dotychczas szerokiej współpracy partnerskiej obydwu tych krajów z sojuszem nie powinno to stanowić dużego wyzwania. Natomiast problemem kluczowym i nadal otwartym pozostaje sprawa członkostwa Ukrainy w NATO.

Kwestia członkostwa Ukrainy w NATO

Nie udało się, niestety, uzyskać konsensusu w sprawie uruchomienia procedury akcesji Ukrainy do NATO. Potwierdzono w zasadzie dotychczasową formułę ze szczytu w Bukareszcie w 2008 roku – Ukraina znajdzie się w NATO po spełnieniu przez nią warunków akcesyjnych, a Rosja nie ma prawa veta w tej sprawie. Użyto przy tym bardzo enigmatycznego i raczej niefortunnego sformułowania mówiącego, że „We will be in a position to extend an invitation to Ukraine to join the Alliance when Allies agree and conditions are met”ⁱⁱⁱ. Przyjęto pakiet wieloletnich działań na rzecz wsparcia Ukrainy, ustanowiono Radę NATO-Ukraina, która będzie umożliwiała konsultacje w ważnych sprawach bezpośrednio z wszystkimi członkami i będzie mogła podejmować wiążące decyzje w rozpatrywanych sprawach, zrezygnowano również z konieczności realizacji przez Ukrainę Membership Action Plan w jej drodze do NATO.

Jakie zatem mogą być konsekwencje strategiczne podejmowanych decyzji na szczycie w Wilnie, a w szczególności tej najważniejszej i najtrudniejszej decyzji, jaką było rozstrzygnięcie dylematu członkostwa Ukrainy w NATO?

Jak zwykle w kolektywnych systemach decyzyjnych działających na zasadzie konsensusu podjęta decyzja jest kompromisem między celem maksymalnym, jakim mogłoby być uruchomienie procedury akcesyjnej z oczywistym warunkiem finalizacji jej po zakończeniu wojny z Rosją, a pozostawieniem stanu dotychczasowego, tj. potwierdzeniem deklaracji bukaresztańskiej z 2008 roku o gwarancjach członkostwa w przyszłości. Nawiasem mówiąc pojawiające się przed szczytem jeszcze dalej idące propozycje natychmiastowego przyjęcia Ukrainy do NATO w warunkach wojny z Rosją (nawiązujące do tzw. „modelu niemieckiego”^iv) były nierealistyczne i z góry niemożliwe do realizacji. Zdecydowano się na kompromisową decyzję zawierającą dodanie pomostowego rozwiązania przed przyjęciem Ukrainy do NATO, tj. maksymalnego wspierania Ukrainy w jej samodzielnej wojnie z Rosją (w teoretycznych analizach nazywany często „modelem izraelskim”^v) z jednoczesnym założeniem uruchomienia przyspieszonego, skróconego procesu akcesyjnego po zakończeniu wojny. Skrócenie to polega na usunięciu Membership Action Plan z jego wieloma szczeblami dostosowawczymi do wymagań członkowskich.

Taka decyzja w sprawie Ukrainy, czyli brak możliwości uzyskania konsensusu co do uruchomienia procesu akcesyjnego dla niej już teraz, świadczy o tym, że Zachód po raz kolejny nie był w stanie wykorzystać szansy na zdecydowaną poprawę warunków bezpieczeństwa w Europie. Rozpoczęcie procesu akcesyjnego dla Ukrainy byłoby swoistym „przekroczeniem Rubikonu (ale bez wchodzenia do Rzymu)” w powstrzymywaniu rosyjskiej neozimnowojennej polityki konfrontacji z Zachodem, której dzisiaj głównym praktycznym elementem jest agresja na Ukrainę, prowadzona w celu oderwania jej od świata zachodniego i włączenia w swoją wyłączną strefę wpływów. Taki ruch byłby sygnałem dla Rosji: klamka zapadła, Ukraina już maszeruje do NATO, wszelkie działania, by utrzymać ją w rosyjskiej strefie wpływów już utraciły sens i kontynuowanie wojny przez Putina przeciwko kandydatowi do NATO staje się coraz bardziej dla Rosji ryzykowne, więc lepiej się z niej wycofajcie. W ten sposób Zachód przejąłby inicjatywę w II zimnej wojnie z Rosją.

Brak zaproszenia dzisiaj Ukrainy do NATO sprawia, że problem jej członkostwa jest wciąż otwarty i dlatego z pewnością stanie się jednym z warunków stawianych przez Rosję w ewentualnych przyszłych negocjacjach pokojowych z Ukrainą. W rezultacie prowadzi to do ryzyka, że w razie negocjowania pokoju w trudnej dla Ukrainy sytuacji wojennej, mogłaby ona już nigdy nie wejść do NATO, pozostając szarą strefą bezpieczeństwa w Europie. Byłoby to źródło poważnego ryzyka w przyszłym środowisku bezpieczeństwa, ponieważ taka „szara” Ukraina stanowiłaby cały czas obiekt politycznego „pożądania” ze strony Rosji, co nęciłoby ją do kolejnych prób także zbrojnego podporządkowania jej sobie i wciągnięcia ją w swoją strefę wpływów. Wojna u granic NATO byłaby ciągle bardzo prawdopodobna.

Mimo braku zaproszenia do NATO, czyli celu maksymalnego, przyjęte na szczycie rozwiązania stwarzają dla Ukrainy także istotne szanse zarówno dla jej marszu do NATO, jak i w sytuacji, gdyby do NATO przyjęta być w ogóle nie mogła. Korzystając bowiem z olbrzymiej i wszechstronnej pomocy USA i innych państw, zwłaszcza państw G-7, Ukraina może nawet zbudować państwo mocarstwowe, tak jak wcześniej w podobnym procesie doszedł do tego właśnie Izrael (stąd umowna nazwa tej opcji) lub Niemcy po II wojnie światowej, czy też wreszcie Korea Południowa lub Tajwan. W takich warunkach i po uzyskaniu takiego statusu Ukraina mogłaby nawet sama przestać być zainteresowana przyszłym członkostwem w NATO. I to może być jeden z ryzykownych strategicznych skutków decyzji sojuszu w Wilnie dla przyszłego środowiska bezpieczeństwa: samodzielne mocarstwo Ukraina na styku między Rosją a Zachodem. Mogłoby powstać coś podobnego, ku czemu być może zmierza obecnie Turcja. Nie ulega wątpliwości, że dla bezpieczeństwa europejskiego byłaby to sytuacja o wiele mniej korzystna, niż Ukraina w NATO.

Trzy scenariusze rozwoju relacji NATO-Ukraina

Na podstawie powyższych rozważań można wyróżnić trzy scenariusze rozwoju sytuacji bezpieczeństwa w Europie w nadchodzących latach w kontekście decyzji szczytu NATO w Wilnie w sprawie członkostwa Ukrainy w sojuszu: Ukraina pozostająca poza NATO, Ukraina jako kandydat do NATO i Ukraina w NATO.

Pierwszy scenariusz to wieloletnia kontynuacja obecnego stanu. NATO nie wystosuje w ogóle zaproszenia dla Ukrainy, ponieważ nie będzie w stanie uzyskać konsensusu, że Ukraina spełnia warunki członkostwa, gdy będzie trwać wojna z Rosją. A ta może ciągnąć się bardzo długo jako wojna „gorąca” lub zamrożony czasowo konflikt, nawet w ogóle bez perspektywy jej pokojowego zakończenia (przykład wojny koreańskiej). Tym bardziej, że Rosja nie będzie zupełnie zainteresowana negocjacjami pokojowymi, a skłonna będzie raczej przedłużać konflikt w jakiejkolwiek formie wiedząc, że to jest sposób na trzymanie Ukrainy poza NATO. W ewentualnych negocjacjach pokojowych byłby to dla niej jeden z podstawowych i kategorycznych warunków negocjacyjnych. Ukraina mogłaby więc nigdy nie wstąpić do NATO. To scenariusz bardzo niekorzystny dla Ukrainy i dla NATO (nie mówiąc już o Polsce), bo strategicznie utrwalający strefę konfliktu u granic sojuszu.

Drugi scenariusz to wystosowanie przez NATO w nadchodzących miesiącach przed kolejnym, jubileuszowym szczytem w Waszyngtonie lub bezpośrednio na tym szczycie zaproszenia dla Ukrainy i uzyskanie przez nią formalnego statusu kandydata do sojuszu. Proces akcesyjny, czyli sukcesywnego stwierdzania przez poszczególnych sojuszników i stosowne gremia sojusznicze spełniania warunków członkostwa, może trwać długo, latami, w warunkach podobnych do pierwszego scenariusza, tzn. do czasu zawarcia stosownego traktatu pokojowego między Ukrainą i Rosją. Pozycja Ukrainy jako formalnego kandydata do NATO, którego członkostwo jest już przesądzone i przyjęcie kandydata jest tylko kwestią czasu, byłaby jednak dużo korzystniejsza niż w pierwszym scenariuszu. Mogłaby liczyć na dużo silniejsze wsparcie i gwarancje NATO, podobnie jak np. Szwecja w okresie swojego kandydowania (ciekawą ilustracją może być chociażby udział Szwecji-kandydata do sojuszu we wszystkich posiedzeniach na szczycie w Wilnie, oczywiście bez mandatu decyzyjnego). Dla Rosji zaś dużo trudniejszym celem byłoby zawrócenie Ukrainy z trwającego już formalnie marszu do NATO, niż – jak w pierwszym scenariuszu – powstrzymanie jej od rozpoczęcia takiego marszu. To scenariusz zdecydowanie korzystniejszy od pierwszego.

Trzeci scenariusz – członkostwo Ukrainy w NATO zależy od zakończenia wojny z Rosją. Może to nastąpić w razie militarnego zwycięstwa Ukrainy i doprowadzenia przez to pośrednio do ustąpienia lub obalenia Putina w Moskwie. Jest też jakiś procent prawdopodobieństwa, że Putin zostanie odsunięty od władzy wyniku przewrotu pałacowego niezależnie od definitywnej klęski wojskowej w Ukrainie. Wojna może też zakończyć się w wyniku wynegocjowania przez obie strony jakiegoś pośredniego, kompromisowego rozwiązania w postaci ustępstw terytorialnych Ukrainy na rzecz Rosji. Prawdopodobieństwo wszystkich tego typu opcji jest dzisiaj niezmiernie trudne do oszacowania, a tym samym i prawdopodobieństwo uzyskania przez Ukrainę członkostwa w NATO. To oczywiście z punktu widzenia bezpieczeństwa europejskiego byłby scenariusz najlepszy, ale jest jednocześnie najbardziej z wszystkich trzech tutaj analizowanych odległy.

W zakończeniu wydaje się zasadne podkreślenie, że minimalizm decyzji sojuszniczych w Wilnie w sprawie Ukrainy sprawia, że był to szczyt niewykorzystanej szansy. Krok w dobrym kierunku, ale zbyt krótki. Problem członkostwa Ukrainy w NATO pozostaje nadal otwarty z potencjalnymi ryzykiem, jakie z sobą niesie. Pożądane byłoby minimalizowanie tego ryzyka przez zmierzanie do drugiego z powyższych scenariuszy. Dlatego potrzebne jest kontynuowanie debaty na ten temat. Jeśli będzie przekonująca, to szczyt w Waszyngtonie może uruchomić proces akcesyjny. Najgorsze byłoby dalsze trwanie obecnej sytuacji. Warto zatem dyskutować i przekonywać decydentów do najlepszego wyboru.

Autor: prof. Stanisław Koziej,, Senior Fellow at the Casimir Pulaski Foundation