Autor: Przemysław Pacuła

Szczyt NATO w Newport, który odbył się 4-5 września br., przyniósł ważne decyzje z punktu widzenia bezpieczeństwa narodowego Polski. Sojusz wzmocni obecność wojskową na swojej wschodniej flance, a wydzielenie z Sił Odpowiedzi NATO (NATO Response Force, NRF) sił natychmiastowej reakcji (Very High Readiness Joint Task Force, VJTF) poprawi zdolność NATO do reagowania kryzysowego. Istotne jest również potwierdzenie więzi transatlantyckiej i przyjęcie przez państwa członkowskie deklaracji o woli stopniowego zwiększania wydatków obronnych.

Wrogie działania Rosji wobec Ukrainy, które zmieniają środowisko bezpieczeństwa w Europie, sprawiły, że szczyt NATO w Newport stał się najważniejszym wydarzeniem tego typu od czasu przystąpienia Polski do Sojuszu w 1999 r. Celem szczytu stało się wypracowanie długoterminowej odpowiedzi NATO na zagrożenia ze wschodu, które w ocenie władz RP mają charakter trwałego, a nie incydentalnego zagrożenia dla bezpieczeństwa regionu Europy Środkowo-Wschodniej[i]. W tym kontekście, Polska zabiegała przede wszystkim o strategiczne wzmocnienie wschodniej flanki Sojuszu oraz przyjęcie rozwiązań przyśpieszających mechanizmy reakcji NATO w sytuacjach kryzysowych.

Rezultaty szczytu w Walii należy uznać za satysfakcjonujące. Z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa RP najważniejsze są następujące kwestie:

• Po pierwsze, spotkanie w Walii stanowi symboliczne zakończenie ery ekspedycyjnej Sojuszu. Choć nie można wykluczyć podjęcia przez NATO w przyszłości działań poza obszarem traktatowym (tj. poza terytorium państw członkowskich), to widoczny jest powrót do korzeni Sojuszu i woli skoncentrowania się na podstawowym zadaniu, jakim jest kolektywna obrona.
• Po drugie, zgodnie z postulatem Polski dojdzie do strategicznego wzmocnienia wschodniej flanki NATO. Przełamano tabu, jakim była od 1999 r. obecność wojskowa NATO na tym obszarze. Utworzenie dowództw batalionowych stanowiących „czatę” Sojuszu w państwach granicznych, rozmieszczenie wyposażenia i sprzętu dla ewentualnego przyjęcia sił wsparcia, wzmocnienie procesu planowania ewentualnościowego czy intensyfikacja ćwiczeń stanowią istotny czynnik poprawiający bezpieczeństwo regionu. Warto przy tym podkreślić, że decyzje w tej kwestii mają charakter trwały.
• Po trzecie, decyzja o wydzieleniu z Sił Odpowiedzi NATO części sił natychmiastowej reakcji (VJTF) zwiększy możliwości reagowania Sojuszu w sytuacjach kryzysowych. Czas reakcji tej jednostki pozwoli używać jej jako elementu odstraszania, zanim dojdzie do eskalacji konfliktu na teatrze działań. W tym kontekście warto wspomnieć o zwiększeniu znaczenia Wielonarodowego Korpusu Północ-Wschód w Szczecinie w strukturze dowództw sojuszniczych. Nie będzie on – wbrew doniesieniom medialnym – dowództwem VJTF, a raczej – docelowo – centrum dowodzenia dla działań operacyjnych NATO na wschodniej flance.
• Po czwarte, w obliczu kryzysu bezpieczeństwa widoczna stała się wola wzmacniania więzi transatlantyckich. Po okresie emancypacji europejskiej oraz prób zwrotu USA w kierunku Azji, wraca przekonanie o konieczności rewitalizacji stosunków Stanów Zjednoczonych z Europą.

Szczególnie ważne jest zobowiązanie państw członkowskich do zatrzymania spadków nakładów na obronność i deklaracja o dążeniu do osiągnięcia poziomu 2 proc. PKB w perspektywie dekady oraz przeznaczania 20 proc. tej sumy na modernizację. Warto w tym kontekście przypomnieć, iż obecnie Polska wydaje zgodnie z ustawą 1,95 proc. PKB na cele obronne, a dodatkowo Prezydent i Rząd RP doszli do porozumienia, że ten ustawowy wskaźnik wzrośnie od 2016 r. do poziomu 2 proc. W tym kontekście na uwagę zasługują decyzje o zwiększeniu nakładów na obronność podjęte przez Rumunię, Czechy, Łotwę, Litwę oraz niedawna (wrzesień 2014 r.) deklaracja Króla Wilhelma Aleksandra o stopniowym wzroście budżetu obronnego Holandii od 2015 r.

Na zakończenie szczytu Prezydent RP Bronisław Komorowski zaprosił przywódców NATO na kolejne spotkanie w 2016 r. do Polski. Warto zaznaczyć, że rola gospodarza będzie sprzyjać kształtowaniu agendy i przebiegu szczytu zgodnie z interesami RP, a jest to szczególnie ważne, bo samo spotkanie będzie dogodną okazją do przeglądu procesu implementacji postanowień z Newport.

Z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa Polski cieniem na szczycie w Newport kładzie się jedynie kwestia Ukrainy. Choć na spotkaniu Komisji NATO-Ukraina z udziałem prezydenta Petro Poroszenki przywódcy państw członkowskich wyrazili pełne poparcie polityczne dla władz w Kijowie, nie przełożyło się to na zdecydowane działania praktyczne. Zapowiedź przekazania 15 mln euro na wsparcie reformy dowodzenia ukraińskiej armii, logistykę, walkę z cyberprzestępczością i pomoc w rekonwersji weteranów oraz zorganizowanie wspólnych ćwiczeń sił NATO i Ukrainy (13-26 września br. w zachodniej części kraju, z udziałem m.in. żołnierzy USA, Polski, Wielkiej Brytanii, Kanady, Niemiec, Łotwy i Litwy) nie wpłynie na poprawę pozycji władz w Kijowie względem Rosji i wspieranych przez nią sił separatystycznych. Wydaje się, że ograniczony efekt spotkań z najważniejszymi przywódcami świata zachodniego w Newport ostatecznie uświadomiły prezydentowi Ukrainy, że jedynym sposobem zakończenia konfliktu są ustępstwa polityczne wobec Rosji.

Rozwój sytuacji przy wschodniej granicy Polski ma niewątpliwy wpływ na bezpieczeństwo narodowe RP. Polska jako członek NATO jest objęta gwarancjami sojuszniczymi. Decyzje podjęte na szczycie w Newport – jeśli będą w sposób właściwy wdrożone – z pewnością będą prowadzić do wzmocnienia siły odstraszania Sojuszu. Niemniej, wyzwaniem pozostaną zagrożenia niejednoznaczne, w przypadku których trudniej uzyskać konsens w NATO, zarówno co do kwalifikacji problemu (agresja/nie-agresja), jak i sposobu reakcji sojuszniczej. W takich przypadkach najlepszą gwarancją bezpieczeństwa pozostaną własne zdolności obronne.

W tym kontekście po szczycie NATO w Newport Polska stoi w obliczu koniecznych do podjęcia zadań w obszarze bezpieczeństwa narodowego, zarówno na forum wewnętrznym, jak i w polityce zagranicznej. Decyzje Sojuszu powinny być w pierwszym rzędzie uwzględnione w przygotowywanych obecnie dokumentach strategicznych RP. Należą do nich:

• Ustawa o kierowaniu obroną państwa w czasie wojny, która będzie zawierać m.in. warunki prawne działania wobec agresji „poniżej progu wojny” oraz precyzować zadania organów państwa w ramach kierowania obroną;
• Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP uwzględniająca m.in. nowe rodzaje zagrożeń, prezentująca całościowe podejście do kwestii bezpieczeństwa państwa
  i wskazująca na potrzebę integrację jego systemów w tym zakresie;
• Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna RP (niejawna), rozwijająca scenariusze zagrożeń uwzględniające wnioski z obecnego kryzysu, opcje działań w sytuacjach braku jednoznacznych przesłanek dla reakcji NATO oraz pożądane działania w ramach planów obronnych Sojuszu;
• Doktryna Cyberbezpieczeństwa;
• Plan Reagowania Obronnego, w którym uwzględnione zostaną nowe struktury sojusznicze na terytorium RP oraz działania w ramach planów ewentualnościowych NATO.

W dalszej kolejności podjęte zostaną prace nad Postanowieniem Prezydenta RP w sprawie określenia głównych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych RP oraz ich przygotowań do obrony państwa na lata 2017-2026 oraz – na podstawie Postanowienia – Programu Rozwoju Sił Zbrojnych w latach 2017-2026. W ślad za Strategią Bezpieczeństwa RP powinna zostać również zaktualizowana Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego, w której uwzględniona byłaby kwestia rozbudowy infrastruktury obronnej w kontekście zadań wynikających z tzw. Host Nation Support (w ramach NATO) oraz konsolidacja przemysłu obronnego i jego zrównoważona integracja ze strukturami przemysłu europejskiego.

W ramach działań praktycznych wzmacniających odporność państwa na agresję, w 2015 r. powinny zostać rozstrzygnięte kluczowe przetargi wojskowe, w wyniku których Siły Zbrojne RP zostaną wyposażone w nowe śmigłowce, okręty podwodne oraz zdolności w zakresie obrony powietrznej, w tym przeciwrakietowej. W dalszej kolejności należy oczekiwać inwestycji w szeroko pojęte systemy rozpoznania i łączności (m.in. samoloty bezzałogowe oraz techniki satelitarne) oraz cyberobrony. Planowany jest również przegląd i modernizacja głównych i zapasowych Stanowisk Kierowania najwyższych organów państwa, w tym – odkładany od lat, a niezbędny – zakup samolotów dla VIP. Konieczne będą również inwestycje w infrastrukturę obronną, a priorytetem – rozbudowa i modernizacja tych elementów, które są przewidziane do przyjęcia ewentualnego wsparcia sojuszniczego. Realizacji tych zadań sprzyjać będzie wspomniane wcześniej ustawowe podniesienie od 2016 r. nakładów na obronność do poziomu 2 proc. PKB. Warto przy tym zaznaczyć, że w przyszłym roku wydatki te przekroczą de facto 2,2 proc. PKB (wliczając 5,36 mld złotych w ramach płatności za samoloty wielozadaniowe F-16). Co ważne, 25 proc. budżetu MON (8,24 mld złotych) zostanie przeznaczone na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP.

Szczyt NATO w Newport stawia również wyzwania dla aktywności międzynarodowej RP. Priorytetowym zadaniem będzie zapewnienie sprawnej, pełnej i niezależnej od bieżącego rozwoju sytuacji na wschodzie Europy implementacji decyzji podjętych w Walii. Państwa Sojuszu muszą być świadome, że kryzys bezpieczeństwa w tym regionie ma charakter trwały, a nie incydentalny. Polska musi zatem przekonywać sojuszników, że reakcja NATO na te zmiany powinna dokonać się na poziomie strategicznym, a nie tylko taktycznym (co już obserwujemy). W tym celu konieczne jest zidentyfikowanie grupy państw członkowskich, które w podobny do Polski sposób definiują zadania Sojuszu w zakresie obrony kolektywnej. Różnice zdań w tej kwestii w ramach Trójkąta Weimarskiego nie powinny być niespodzianką. Niepokoi jednak malejąca spójność polityki bezpieczeństwa w gronie państw Grupy Wyszehradzkiej, która ujawniła się szczególnie w obliczu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego (przykładowo Czechy wykluczają obecność sił Sojuszu na swoim terytorium, ich prezydent Milos Zeman otwarcie wezwał 28 września br. do zniesienia sankcji wobec Rosji, a Węgry 25 września br. niespodziewanie przerwały dostawy gazu na Ukrainę). Po szczycie Newport okazuje się, że obok tradycyjnie sprzyjających Polsce państw bałtyckich, na głównego sojusznika RP w regionie Europy Środkowo-Wschodniej wyrasta Rumunia. Warto także podkreślić przychylne naszym postulatom stanowisko Wielkiej Brytanii i Kanady oraz wsparcie ze strony Stanów Zjednoczonych, które po wybuchu konfliktu rosyjsko-ukraińskiego jako pierwsze zademonstrowały praktyczną gotowość do zapewnienia bezpieczeństwa wschodniej flanki NATO.

Wnioski

1. Decyzje podjęte przez NATO w Newport są zgodne z oczekiwaniami Polski dotyczącymi strategicznego wzmocnienia wschodniej flanki Sojuszu i podniesienia poziomu jego zdolności do reagowania kryzysowego. Ważne ze względów politycznych i praktycznych jest przełamanie tabu związanego z obecnością sojuszniczych sił na terytorium RP.
2. Należy mieć świadomość, że szczyt w Walii jest jedynie początkiem procesu dostosowywania NATO do zmieniających się warunków bezpieczeństwa
   w Europie Wschodniej. Szczyt Sojuszu w Warszawie w 2016 r. będzie dogodną okazją do dokonania przeglądu implementacji postanowień z Newport.
3. Realizacji sojuszniczych zadań będzie sprzyjać zadeklarowane przez państwa NATO dążenie do wzrostu nakładów obronnych. Odnotować należy decyzje o zwiększeniu tych wydatków do poziomu 2 proc. PKB podjęte przez rządy w Polsce, Rumunii oraz na Litwie i Łotwie.
4. W ciągu najbliższych 2 lat Polska stoi przed ważnymi zadaniami związanymi
   z implementacją decyzji NATO oraz koniecznością dostosowania systemu obronnego do wyzwań związanych z agresywnymi działaniami Rosji na Ukrainie. Czynniki te muszą być uwzględnione w pracach nad strategicznymi dokumentami dotyczącymi bezpieczeństwa narodowego oraz w procesie realizacji programów modernizacyjnych Sił Zbrojnych RP.

Autor: Przemysław Pacuła, Analityk w Departamencie Analiz Strategicznych Biura Bezpieczeństwa Narodowego

[i] Można w tym kontekście przytoczyć np. wypowiedź Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego po spotkaniu z nowym Sekretarzem Generalnym NATO Jensem Stoltenbergiem w Warszawie 6 października br.