KOMENTARZ: Zaangażowanie polskiego przemysłu w budowę ZROP Wisła – wyzwania formalno-prawne

KOMENTARZ: Zaangażowanie polskiego przemysłu w budowę ZROP Wisła – wyzwania formalno-prawne

Na początku lipca 2016 r. Minister Obrony Narodowej Antoni Macierewicz ogłosił przełom w negocjacjach na nabycie Zestawów Rakietowych Obrony Powietrznej Średniego Zasięgu (ZROP-SZ) „Wisła” z dostarczycielem systemu PATRIOT, koncernem Raytheon. Jak stwierdził minister, firma miała wyrazić zgodę by ponad 50 proc. wydatków [związanych z programem] trafi[ło] do polskich podmiotów”. Jednocześnie kontynuowane są rozmowy negocjacyjne z konkurencyjnymi wobec Raytheon konsorcjami MEADS (system MEADS) oraz MBDA (system SAMP/T). W przypadku podpisania kontraktu z rządem USA poprzez ścieżkę Foreign Military Sales, realizacja celu współtworzenia zestawów ZROP-SZ w Polsce będzie zależała od dopasowania polskiego przemysłu obronnego (PPO) do amerykańskich uwarunkowań i wymagań prawnych, takich jak Federal Acquisition Regulation (FAR), Defence FAR Supplement (DFAR) czy International Traffic of Arms Regulation (ITAR).

Choć decyzja co do trybu nabycia ZROP-SZ nie zapadła, przedstawiciele MON wielokrotnie sugerowali, że ewentualny kontrakt ze stroną amerykańską może być negocjowany poprzez ścieżkę Foreign Military Sales (FMS). Wymaga ona by rząd polski zawarł umowę na dostawę sprzętu z rządem Stanów Zjednoczonych, a nie bezpośrednio z jego producentem. W takim przypadku polski rząd zwróciłby się do amerykańskiego Departamentu Obrony z zapytaniem ofertowym (Letter of Request), a następnie podpisał umowę na zakup (Letter of Offer and Acceptance) sprzętu obrony powietrznej od producenta za pośrednictwem rządu amerykańskiego. Dopiero po odbiorze i zapewnieniu spełnienia standardów jakości odpowiadających wymaganiom Sił Zbrojnych USA, sprzęt zostanie przekazany Rzeczpospolitej i przejdzie na własność Sił Zbrojnych RP. Koszt zakupu w ramach FMS obejmuje cenę oferowaną przez producenta powiększoną do koszty obsługi FMS nakładane przez rząd amerykański zgodnie z obowiązującymi  wskaźnikami. Zastosowanie procedury FMS powoduje, że każdy element czy podsystem, który w ramach 50 proc. udziału PPO miałby być wyprodukowany w Polsce, musi zostać nabyty i zaakceptowany przez agencje rządowe USA. Podstawowym dokumentem, regulującym sposób zakupu towarów i usług przez amerykańskie agencje rządowe jest ustawa Federal Acquisition Regulation (FAR). Wyszczególnia ona m.in. możliwe tryby zakupu sprzętu i usług (tabela A), czy typy kontraktów (tabela B).

Wskazówek dotyczących spodziewanego, finalnego kształtu umowy na ZROP „Wisła” oraz wymagań proceduralnych, które mogą zostać postawione polskim podwykonawcom dostarcza amerykański kontrakt na sprzedaż 10 zespołów ogniowych PATRIOT podpisany z Katarem w 2014 roku. Kontrakt udzielony został w ramach procedury FMS, opiewał na kwotę około 2.4 mld USD i należał do kategorii Fixed-Price-Incentive. Ten typ kontraktu, regulowany przez przepisy działu 16 ustawy FAR, stosowany jest, gdy całkowita wysokość kontraktu nie jest dokładnie znana. Pozwala on na „dostosowywanie zysku i ustalanie ceny końcowej w zależności od relacji całkowitych kosztów końcowych do całkowitych kosztów przewidywanych”. Innymi słowy, wysokość zysku wykonawcy i jego podwykonawców zależy od kontroli kosztów i wykonania produktu zgodnie z założeniami budżetowymi. Możliwe jest też obostrzenie warunków wypłaty wynagrodzenia o kwestie związane z terminowością i jakością sprzętu. Zatem przy zastosowaniu tego typu kontraktu, zysk polskich podwykonawców zależałby bezpośrednio od terminowości, jakości oraz dostosowania produktów do oczekiwań przedstawicieli Departamentu Obrony USA. Kluczowa jest w szczególności kontrola kosztów i ich odpowiednie dokumentowanie. Zgodnie z przepisami działu 31 FAR, jedynie tzw.: „koszty dozwolone” (allowable costs) mogą zostać rozliczone i zwrócone wykonawcy. Osiągnięcie tego poziomu sprawności biznesowej wymagać będzie efektywnego zarządzania i przejmowania najlepszych praktyk w tym zakresie, np. od partnera zagranicznego posiadającego doświadczenie w stosowaniu regulacji FAR.

 

Tabela A – Sposoby Udzielania Zamówień
1.      Simplified Acquisitions Procedures
2.      Sealed Bidding
3.      Contracting by Negotiation
4.      Consolidated Purchase Vehicles

 

Wartościowe wskazówki dla PPO płyną również z działu 9 ustawy FAR, opisującego standardy oceny dostawców i podwykonawców. Agencje rządowe USA mogą nabywać produkty jedynie od tzw.: „odpowiedzialnych kontrahentów” (responsible contractors), którzy spełniają szereg warunków finansowych, jakościowych i organizacyjnych. Departament Obrony USA narzuca swoim wykonawcom kolejne wymogi oraz sposoby ich weryfikacji. Jednym z najbardziej znanych sposobów oceny podwykonawców jest opracowana przez Carnegie Melon University i sponsorowana przez Departament Obrony metoda Capability Maturity Model Integration. Jest to proces umożliwiający klasyfikację organizacji pod względem dojrzałości funkcjonujących w niej procesów (tzw.: Maturity Levels). W zakresie systemów rakietowych, zarówno producent PATRIOT, firma Raytheon, jak i koncern Lockheed Martin, współtwórca konkurencyjnego systemu MEADS legitymują się najwyższym, 5. poziomem dojrzałości. Aplikacja technik tego typu może być pomocna w ocenie zdolności polskiego przemysłu i ustaleniu obszarów wymagających poprawy.

 

Tabela B – Główne Typy Kontraktów
1.      Fixed – Price contracts
                    I.                 Firm-fixed-price
                  II.                 Fixed-price contracts with economic price adjustment.
                III.                 Fixed-price incentive contracts.
                IV.                 Fixed-price contracts with prospective price redetermination.
                 V.                 Fixed-ceiling-price contracts with retroactive price redetermination.
                VI.                 Firm-fixed-price, level-of-effort term contracts.
2.      Cost-Reimbursement contracts
              VII.                 Cost Contracts
            VIII.                 Cost-sharing contracts
                IX.                 Cost-plus-incentive-fee contracts
                 X.                 Cost-plus-award-fee contracts
                XI.                 Cost-plus-fixed-fee contracts

 

Równie ważne w realizacji projektów dla rządu USA jest przestrzeganie, nieopisanych tutaj, praw eksportowych, określonych w takich aktach jak International Traffic of Arms Regulations, czy suplemencie do FAR opisującym procedury zakupowe w przemyśle zbrojeniowym (Defence FAR Supplement, DFARS). Jedynie ich pełna znajomość oraz stosowanie powiązanych z nimi standardów pozwoli na włączenie PPO w łańcuch dostaw przemysłu amerykańskiego. Zaowocuje to rzeczywistym zaangażowaniem PPO w produkcji polskich zestawów ZROP-SZ „Wisła”, jak i możliwością sprzedaży powiązanych komponentów dla Sił Zbrojnych USA i innych krajów. W przeciwnym wypadku, wysoce wątpliwa jest zmiana przez USA własnego prawodawstwa i odstąpienie od opisanych tu reguł, to może uniemożliwić udział PPO w produkcji i utrzymaniu ZROP-SZ.

Autor: Maciej Kowalski, Research Fellow Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego