Autor: Robert Rochowicz

Pulaski Policy Paper no 16, 11 sierpnia, 2017

Każdego roku polski MON ma do dyspozycji coraz więcej środków finansowych przeznaczanych na wydatki obronne z budżetu państwa. Należy to oceniać pozytywnie, gdyż potrzeb w zakresie zakupów nowoczesnego uzbrojenia i wyposażenia przybywa. Mimo tego co roku część pieniędzy wraca do budżetu państwa albo nie zawsze środki te są efektywnie wydawane – wręcz przeciwnie – często pieniądze podatników przeznaczane są na pozyskanie sprzętu, który nie podnosi w znaczący sposób poziomu nowoczesności polskiej armii.

Okres oszczędności budżetowych MON zakończył się kilka lat temu (ostatnie tąpnięcie miało miejsce w końcówce 2008 r. i przez cały rok 2009). Utrzymanie dyscypliny budżetowej w obliczu międzynarodowego kryzysu gospodarczego odbyło się m.in. kosztem drastycznego cięcia wydatków na wojsko. Potem z każdym rokiem wydatki były jednak podnoszone. Po ostatnich poprawkach zatwierdzonych przez rząd gwarantowane coroczne wydatki na armię mają wynosić 2 proc. PKB liczonego z danego roku obrachunkowego (wcześniej uwzględniano PKB z roku poprzedniego). W kolejnych latach współczynnik procentowy ma rosnąć aż do 2,5 proc. w 2030 roku.

Te podstawy, wraz z ciągłym rozwojem gospodarczym kraju, gwarantują MON stale rosnący budżet. To ważne, gdy się porówna dla przykładu dane statystyczne z 2001 i 2013 roku. Początek XXI w. to budżet MON na poziomie nieco ponad 15 mld złotych (1,93 proc. PKB roku poprzedniego) – dwanaście lat później kwota ta się podwoiła. Ponieważ w ostatniej dekadzie XX w. pieniądze przeznaczane na obronność były głównie wydawane na pensje, żołd, emerytury i renty oraz utrzymanie wojska w koszarach na modernizację techniczną pozostawało zwykle ok. 10 proc. środków. W związku z tym przyjęte w 2001 r. zapisy ustawy o przebudowie i modernizacji Sił Zbrojnych oraz ich finansowaniu gwarantują wydatki co najmniej na poziomie 20 proc. budżetu na tak zwane centralne plany rzeczowe, czyli wydatki majątkowe (m.in. zakupy uzbrojenia). Zapis ten ułatwiał oficerom sztabowym długoterminowe planowanie budżetu i przygotowywanie wieloletnich programów modernizacji technicznej.

Wejście Polski do NATO usystematyzowało m.in. tę dziedzinę funkcjonowania armii wprowadzając zasadę przygotowywania planów dziesięcioletnich z możliwością wprowadzania niezbędnych uaktualnień co cztery lata. Był więc m.in. „Program rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2009-2018” i cztery lata później ostatni publicznie zaprezentowany dokument, czyli „Program rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2013-2022”, przygotowany w czasach, gdy szefem resortu obrony był Tomasz Siemoniak. Choć oba dotyczą m.in. 2017 r. to jednak ich zapisy z powodu zmiany sytuacji politycznej są już w dużej mierze nieaktualne.

Pierwszy ze wspomnianych programów nie miał szans na realizację praktycznie od początku. Wymuszone kryzysem cięcia w budżecie sprawiły, że w 2009 r. zredukowano o ponad 50 proc. zaplanowane wydatki na zakupy i inwestycje, zostawiając w zasadzie tylko te wynikające z już podpisanych umów. Następne dwa lata można nazwać powolnym powrotem na właściwe tory, ale realizacja programu w całości nie wchodziła już w grę. Był to jednak program mający przynieść długo wyczekiwaną nowoczesność w polskiej armii, która miała być połączona z wprowadzanym w 2009 r. pełnym uzawodowieniem służby wojskowej (hasło „mniej wojska, ale bardziej nowoczesne”). To w tym planie zakładano ostateczne pozbycie się wielu typów radzieckiego uzbrojenia i zastąpienie ich nowymi wzorami. Tymczasem w zakupach sprzętu musiano ciągle spełniać rosnące potrzeby misji w Afganistanie odsuwając inne zakupy. Po raz kolejny ucierpiały przede wszystkim potrzeby floty, artylerii naziemnej i obrony powietrznej. Pierwsze cztery lata rządów koalicji PO-PSL nie zapisały się więc dla modernizacji armii niczym szczególnym. Niemniej poza 2009 r. w kolejnych trzech latach wydatki inwestycyjne, choć nie były spektakularne i nie były realizowane w całości, w sumie wyniosły ok. 18 mld złotych, w ramach przysługujących na nie 20 proc. budżetu MON. Realizowano co prawda umowy wieloletnie, w tym przejmowano kolejne KTO Rosomak czy PPK Spike, ale nie podpisano żadnego znaczącego nowego kontraktu zbrojeniowego, nie licząc śmigłowców transportowych Mi-17 na potrzeby misji ISAF w Afganistanie, kontrowersyjnego zakupu samolotów M28 Bryza w PZL Mielec czy wyposażenia dla pierwszego Nadbrzeżnego Dywizjonu Rakietowego MW. Można więc postawić pytanie: jak zamierzano sfinansować wszystkie zapisane w planie modernizacji technicznej (dalej PMT) na dziesięć lat punkty, skoro przez pierwsze cztery lata nie uruchomiono żadnej znaczącej umowy, a pieniądze zostały wydane. Oczywiście nie było na to żadnych szans, w tym przypadku jednak decydentów broni kryzys z 2009 roku.

Z takiego usprawiedliwienia nie można byłoby jednak skorzystać w przypadku rozliczania zapisów PMT na lata 2013-2022. Zatwierdzony w grudniu 2012 r. dokument zakładał uruchomienie wielu niezwykle ambitnych projektów. Dzięki godnej podziwu i bezprecedensowej w dziejach MON decyzji ówczesnego ministra Tomasza Siemoniaka, służby prasowe resortu wstawiły na stronę internetową tabelkę z wypisanymi w kolejnych wierszach przewidzianymi do pozyskania systemami uzbrojenia, a postępy były na bieżąco uaktualniane. Informacje te cieszyły się dużym zainteresowaniem mediów, polityków opozycji i zwykłych obywateli. Poszczególne zapisy i kolejne wprowadzane zmiany były szeroko komentowane oraz były pretekstem do pytań kierowanych do ministerstwa za pośrednictwem maila, mediów społecznościowych, interpelacji poselskich i na mocy prawa o dostępie do informacji publicznej. Otwartość z jaką prezentowano PMT 2013-2022 każe wierzyć w jak najlepsze intencje twórców dokumentu, którzy zakładali, że zaplanowane na wydatki majątkowe 130 mld złotych w ciągu dziesięciu lat wystarczą na realizację długiej listy zakupów. Istnieją jednak spore wątpliwości czy w sferze finansowej wszystko zostało dobrze policzone.

Patrząc na ten dokument z perspektywy blisko pięciu lat od jego utworzenia wydaje się, że w Ministerstwie Finansów zbyt optymistycznie oszacowano możliwy wzrost PKB, co z kolei przekładało się na realne wyliczenie budżetu MON i w dalszej kolejności wydatków na modernizację techniczną. Dopiero bowiem podniesienie poziomu wydatków na obronność z 1,95 do 2 proc. PKB pozwalało zakładać, że skumulowane środki MON – przeznaczone na zakup uzbrojenia – wyniosą w 2022 r. 130 mld zł. Zarzuty wobec twórców programu dotyczą także innego wyliczenia. Obecne kierownictwo resortu oznajmiło, że wszystkie zakupy uzbrojenia zapisane w PMT 2013-2022 przez poprzednią koalicję rządzącą kosztowałyby państwo nie 130 mld zł, a mniej więcej drugie tyle. To, że wydatki byłyby dużo wyższe nie podlega dyskusji, ale trzeba pamiętać o kilku księgowych posunięciach zastosowanych –zresztą nie po raz pierwszy – w tego typu dokumencie. Otóż lata realizacji poszczególnych zakupów zostały tak rozłożone, że często wykraczały poza 2022 r., a to oznaczało, że ich płatność nie była w całości wliczana w powyżej podaną kwotę. Dotyczyło to m.in. najkosztowniejszego punktu z listy, czyli systemu przeciwlotniczego średniego zasięgu Wisła, a także większości okrętów bojowych dla MW RP.

Przykład przetargu na śmigłowce czy wstępne rozmowy w sprawie systemu Wisła pokazały również, że problemem planowania obronnego jest zdarzające się dość często niedoszacowanie zakupu konkretnego systemu uzbrojenia. To co prawda przypadłość niemal wszystkich programów zbrojeniowych na świecie, jednak chociażby rozstrzygnięcie przetargu na śmigłowce wielozadaniowe było olbrzymią wpadką wizerunkową ówczesnego kierownictwa MON. Nie dość, że kilkukrotnie zmieniano docelową liczbę maszyn i podział na poszczególne wersje specjalistyczne, to ostatecznie okazało się, że wartość zakupu została potężnie niedoszacowana. Mimo obniżenia liczby śmigłowców z 70 do 50 wartość najtańszej oferty i tak była większa o ponad 4 mld od tej zakładanej przez specjalistów w resorcie obrony. Pierwsze przecieki z negocjacji w sprawie ceny za zakup systemu Wisła były jeszcze bardziej miażdżące dla MON.

Brak lekcji z przeszłości?

Na koniec warto przyjrzeć się efektom prac obecnego kierownictwa MON, które w maju br. przedstawiło finalną wersję Strategicznego Przeglądu Obronnego (SPO) dla Polski na lata 2017-2032. W dokumencie nakreślono najważniejsze kierunki zmian w polskiej armii w perspektywie najbliższych 15 lat. Ze słów szefa MON Antoniego Macierewicza i podsekretarza stanu Tomasza Szatkowskiego przekazanych podczas publicznej prezentacji „Koncepcji obronnej Polski do 2032 r. (czyli jawnych wniosków z SPO) wynika, że właśnie w czasie prac nad SPO zespół ekspertów, wykonując wszelkie niezbędne kalkulacje, ocenił prognozowane tempo wzrostu gospodarczego, a po przełożeniu tego na rosnący budżet MON stwierdzono, że w ciągu nadchodzących 15 lat na wszystkie niezbędne w nadchodzącej piętnastolatce wydatki majątkowe będzie można przeznaczyć ok. 500 mld złotych. Dopiero jednak jesienią tego roku ma powstać PMT 2017-2028 uwzględniający zapisy SPO. Z taką pulą zaplanowanych pieniędzy sztabowcy z pewnością będą rozważać zakupy najbardziej zaawansowanych systemów uzbrojenia. Pamiętać jednak trzeba, że wydatki majątkowe to nie tylko zakupy sprzętu. To także rozwój infrastruktury, naprawy wyposażenia już eksploatowanego.

Wątpliwości może budzić jednak metodyka wyliczenia owych 500 mld złotych. Otóż suma ta podzielona na 15 lat daje w przybliżeniu średnio rocznie ponad 33 mld złotych. Tymczasem budżet obronny w 2017 r. to tylko niecałe 37 mld złotych, z których na wydatki majątkowe zaplanowano ok. 12 mld złotych. Na kolejne dwa lata rząd przewiduje realny wzrost PKB o ok. 4 proc. w stosunku do roku poprzedniego. To rekordowy wzrost w tej dekadzie, a także drugi najlepszy wynik w Europie. Przy dobrej koniunkturze gospodarczej pewnie jest to osiągalne, ale utrzymanie go piętnaście lat z rzędu wydaje się mocno wątpliwe. To więc pierwsza wątpliwa zmienna w tej finansowej układance. Bowiem nawet pozostawienie tak wysokiego wskaźnika wzrostu dla okresu 15 lat, czyli do 2032 r. może nie dać finalnie kwoty przewidzianej na wydatki inwestycyjne.

Załóżmy jednak, że budżet będzie rósł w tak dużym tempie i ok. 2030 r. przekroczy nawet 100 mld złotych. Tu pojawia się kolejna zmienna. Otóż obecnie wydatki inwestycyjne pochłaniają mniej niż 30 proc. całego budżetu. Co prawda ta wartość w ostatnim czasie stale rośnie (przekroczyła już 25 proc.), ale nie będzie tego robić w nieskończoność. W planach jest bowiem znaczne powiększenie liczebności armii, wzrosną więc sumy wydawane na bieżące jej utrzymanie, a także wszystkie świadczenia, czyli pensje, renty i emerytury. Tymczasem symulacja wzrostu budżetu do 2032 r. z uwzględnieniem nawet kilku trudnych do spełnienia zmiennych, a mianowicie: corocznego czteroprocentowego przyrostu PKB; przyjętego przez rząd stopniowego wzrostu wskaźnika budżetu MON do 2,5 proc. PKB; i założenie, że wydatki majątkowe pochłoną 40 proc. (choć nie wiadomo jak to się będzie kształtować w kolejnych latach) pieniędzy przeznaczanych na wojsko, nie zagwarantuje w okresie 15 lat ogłoszonej przez MON sumy.

Obecne kierownictwo MON wydaje się poważnie podchodzić do zakupów uzbrojenia. W ciągu niecałych dwóch lat pracy podpisano już znacznie więcej długoletnich kontraktów niż w ciągu całej poprzedniej kadencji sejmu. Na liście są systemy przeciwlotnicze Pilica, Poprad i Piorun, ciężarówki, broń strzelecka, uzbrojenie do F-16, armato-haubice Krab, samobieżne moździerze Rak, samoloty pasażerskie do przewozu VIP (choć trzeba uczciwie dodać, że część z nich to oczywiście finalizacja prac rozpoczętych podczas poprzedniej kadencji Sejmu). Słabością jest brak otwartości w prezentacji długofalowych planów w tym zakresie, wzorem okresu z lat 2012-2016. Prezentacja przyjętych na następne 15 lat wyliczeń finansowych i planów zakupów mogłaby uwiarygodnić plany rządu wobec armii i wytrącić argumenty oponentom w rzeczowych dyskusjach. Również ocena rzeczywistych sukcesów i ewentualnych porażek byłaby znacznie łatwiejsza.

Wnioski i rekomendacje

1. Podczas przygotowywania nowych wersji programów modernizacyjnych w ramach PMT kolejne kierownictwa resortu obrony popełniają od lat te same błędy. Z jednej strony zbyt optymistycznie podchodzą do wzrostu PKB przekładającego się na budżet MON, z drugiej zaś źle wyliczają realne koszty zakupu poszczególnych systemów uzbrojenia. Choć potrzeby armii w sferze nowego uzbrojenia są ogromne, to warto albo określić realne priorytety, albo przygotować program wariantowy.

2. Pilnie potrzebny jest nowy Program Modernizacji Technicznej uwzględniający ogłoszone wnioski ze Strategicznego Przeglądu Obronnego. Zbilansuje on wszystkie potrzeby rozrastającej się liczebnie armii i pokaże politykom, na co realnie wystarczy pieniędzy w budżecie obronnym (może się bowiem okazać, że w zestawieniu z innymi potrzebami z zapowiedzi zakupu 100 nowych samolotów czy 160 wyrzutni rakietowych Homar trzeba będzie zrezygnować).

3. Decyzje podejmowane w sprawach obronnych powinny być efektem konsensusu zawieranego przez wszystkie ośrodki decyzyjne i siły polityczne. Ogromne pieniądze, które co roku z podatków są przeznaczane na wojsko powinny być wydawane w sposób przemyślany i gwarantujący rzeczywisty wzrost bezpieczeństwa państwa. Obecnie bardzo często decyzje jednej koalicji rządzącej są przekreślane po kolejnych wyborach przez nowy obóz władzy.

Autor: Robert Rochowicz, Research Fellow w Programie Bezpieczeństwo i Obronność Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego