Autor: Bartłomiej Kot

Ogłoszone 27 lutego br. „Ramy windsorskie” mają w zamierzeniu rządu Zjednoczonego Królestwa oraz Unii Europejskiej stanowić remedium na niedoskonałości Protokołu północnoirlandzkiego. Może to być jeden z ostatnich odcinków procesu wychodzenie Wielkiej Brytanii z UE (tzw. Brexitu). Obok technicznego – chociaż niewyczerpującego pytań ekspertów od polityki celnej i prawa unijnego – wymiaru dokumentu, warto zwrócić uwagę na jego aspekt wewnętrzny  w Wielkiej Brytanii. Brexit – chociaż częściowo zniknął z ust polityków i nagłówków gazet wraz z pandemią i wojną w Ukrainie – nadal ma duży wpływ na dyskurs polityczny w Zjednoczonym Królestwie oraz relacje  na linii Londyn-Belfast. Premier Rishi Sunak, ogłaszając światu osiągnięte porozumienie z UE, może liczyć na nowe otwarcie w relacjach z Brukselą. Musi jednak zmierzyć się z wewnętrzną opozycją ze strony części irlandzkich unionistów.

Na konferencji prasowej w Windsorze premier Zjednoczonego Królestwa Rishi Sunak oraz przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosili osiągnięcie porozumienia normującego zasady funkcjonowania Irlandii Północnej po Brexicie oraz jej dostępu do jednolitego rynku unijnego. W 3 lata po oficjalnym rozstaniu z UE, główne zmiany mają objąć regulacje dot. towarów przekraczających Morze Irlandzkie z Wielkiej Brytanii do Irlandii Północnej. Ustanowione zostaną uproszczone procedury dla towarów wprowadzanych wyłącznie na rynek północnoirlandzki. Zwiększona biurokracja obejmie tylko towary wprowadzane przez Irlandię Północną na rynek unijny. Ramy windsorskie zapewniły rządzącym w Belfaście możliwość wstrzymania obowiązywania prawa unijnego w odniesieniu do Irlandii Północnej w wyjątkowych przypadkach przy pomocy „hamulca Stormontu” – regulacji pokrewnej do zawartej w „Porozumieniu wielkopiątkowym” – wymagającej szerokiego poparcia w lokalnym parlamencie – Zgromadzeniu Irlandii Północnej (30 jego członków lub 2 i więcej partii). Ogłoszony dokument zawiera także szereg regulacji dot. wprowadzania na rynek północnoirlandzki leków, czy możliwości regulowania przez rząd brytyjski VATu w odniesieniu do niektórych towarów. Pomimo dość technicznego wydźwięku tej regulacji, w Ramach windsorskich ma ona duże znaczenie dla wewnętrznych procesów w samej Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.

Kontekst wewnętrzny

Wydarzenia ostatniego roku przyniosły okazję do nowego otwarcia w relacjach Londyn-Bruksela. Zmiany na stanowisku premiera Rządu Jego Królewskiej Mości wywindowały na to stanowisko osobę, której polityczna kariera w ostatnim czasie nie była związana głównie z walką o Brexit – jak w przypadku Borisa Johnsona, gdy ten obejmował urząd[i].  Rishi Sunak – były Kanclerz Skarbu z doświadczeniem biznesowym w bankowości inwestycyjnej – przejawia też duże zrozumienie dla zawiłości polityki gospodarczej i wpływu wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej na ekonomię Zjednoczonego Królestwa. Jego umiarkowanie silna pozycja w Partii Konserwatywnej predestynuje go także do poszukiwania kompromisów wewnątrz ugrupowania torysów. Poddawanie się wyłącznie woli zwolenników twardego Brexitu byłoby długotrwale nie tylko destrukcyjne dla niego, ale i dla szerszego grona konserwatystów, poszukujących lekarstwa na spadek popularności rządu. Co więcej, od premiera rządzącego w okresie znacznej utraty poparcia dla partii, wręcz oczekuje się śmiałych posunięć i sukcesów, które mogłyby zmienić nastroje wśród elektoratu. Nastroje te są natomiast otwarcie pesymistyczne: 6 na 10 Brytyjczyków uważa, że państwo zmierza w złym kierunku [ii], 68% sądzi, że rząd źle radzi sobie w kwestii Brexitu[iii], a Partię Konserwatywną gotowych jest poprzeć 23% w porównaniu do 46% zwolenników Labourzystów.[iv]

Jednocześnie zmiany nastąpiły także po drugiej stronie Kanału. Trwająca już ponad rok wojna w Ukrainie przyniosła ostudzenie nastrojów części polityków unijnych, którzy jeszcze do niedawna domagali się przykładnego ukarania Londynu za odszczepieństwo od idei integracji europejskiej. Londyn okazał się niezbędny dla Europy jako partner w zapewnieniu bezpieczeństwa kontynentu. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej upatrują w Wielkiej Brytanii już nie tylko rzetelności w traktowaniu swych zobowiązań wobec sojuszników, ale też ambitnego przywództwa w obliczu rosyjskiej agresji. Brexit stał się jednak faktem, a jednym z jego nierozstrzygniętych do tej pory elementów, który powodował wciąż napięcia między Londynem a Brukselą pozostał Protokół północnoirlandzki. Dokument ten miał stanowić rozwiązanie dla Irlandii Północnej, która wraz z pozostałymi częściami Zjednoczonego Królestwa opuściła Unię Europejską, jednak ze względu na bardzo ścisłe powiązania gospodarcze z Irlandią oraz proces pokojowy ukonstytutowany w Porozumieniu wielkopiątkowym, znajduje się w o wiele bardziej skomplikowanej pobrexitowej sytuacji od Szkocji, Walii i Anglii. Protokół, który miał umożliwić proces rozstania, okazał się jednak niesatysfakcjonujący dla rządzących z Londynu, generował bowiem problemy w zakresie transportu towarów, czy też związania Irlandii Północnej prawem unijnym. Bruksela tymczasem zarzucała Brytyjczykom naruszanie jego postanowień oraz próbę jednostronnych zmian.

O ile czas przyniósł lepszą atmosferę dla rozmów obu stron zainteresowanych kwestią rozstrzygnięcia impasu, nie gra on w długotrwałym rozrachunku na korzyść premiera Sunaka. Od maja 2022 r. funkcjonowanie rządu północnoirlandzkiego jest w zasadzie zawieszone. Podsyca to nastrój beznadziejności sytuacji politycznej na północy Zielonej Wyspy i ukazuje ciemniejsze strony trwającego wciąż po latach „The Troubles” procesu pokojowego. Porozumienie wielkopiątkowe, błogosławieństwo końca lat 90. XX w. dla społeczeństwa irlandzkiego, wytworzyło skomplikowany system sprawowania władzy, który miał uwzględniać podziały polityczne i wyznaniowe. Zapewnienie reprezentacji wszystkim uczestnikom sporu w codziennym zarządzaniu Irlandią Północną bez konieczności odrywania jej od Zjednoczonego Królestwa, odbyło się poprzez specyficzne rozwiązania wyborcze. W obsadzaniu stanowisk w egzekutywie, oprócz ilości uzyskanych głosów uwzględnia się to, czy dana partia określa się jako unionistyczna, nacjonalistyczna, czy inna. W praktyce system ten oparty jest o konsocjonalizm, niemniej niechęć jednej ze stron do trwania w rządzie północnoirlandzkim skutkuje zawieszeniem jego funkcjonowania. Z dokładnie taką sytuacją mamy do czynienia od maja 2022 r. Wyjście przedstawicieli największego ugrupowania unionistycznego – Demokratycznej Partii Unionistycznej – z rządu, paraliżuje jego prace już od 10 miesięcy. Warunek, który został postawiony przez unionistów, przerzucił całą odpowiedzialność za rozwiązanie tego problemu na Westminster – powrót możliwy jest wtedy, gdy zostaną wypracowane takie reguły funkcjonowania Irlandii Północnej w pobrexitowej rzeczywistości, które nie będą powodować powstania nawet sztucznej granicy między tą a pozostałymi częściami Zjednoczonego Królestwa. Protokół północnoirlandzki – negowany w pełni przez unionistów – stał się tym samym problemem wewnętrznej polityki brytyjskiej. Tym bardziej, że opinie unionistów podzielił szereg zwolenników twardego Brexitu w ramach Partii Konserwatywnej, który nieustannie naciska na rząd w Londynie na rozstrzygnięcie tej kwestii w sporze z Brukselą po myśli zwolenników unii Londynu z Belfastem. Doszło do paradoksalnej sytuacji – rozwiązanie wypracowane przez brytyjski rząd było dużo bardziej akceptowalne dla z natury republikańskiej Sinn Fein, która uzyskała ostatnio historyczny wynik zdobywając największe poparcie w wyborach do północnoirlandzkiego Zgromadzenia, niż dla naturalnych sojuszników Londynu.

Dla premiera Sunaka rozwiązanie kwestii udziału Irlandii Północnej w rzeczywistości gospodarczej po Brexicie ma wymiar nie tylko prestiżowy. Partia Konserwatywna –postrzegana jest przez większość elektoratu brytyjskiego jako efektywna w zarządzaniu tylko jedną z kluczowych polityk – bezpieczeństwem i obronnością. Brexit, na który nałożyło się spowolnienie gospodarcze spowodowane pandemią oraz wojną w Ukrainie, generuje wiele obrazów nieprzychylnych rządowi, takich jak puste półki w supermarketach. Chociaż nie zawsze jest on bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy, wpływa na nastroje społeczne, z którymi musi mierzyć się rząd. Sam Rishi Sunak nadal nie cieszy się dużym poparciem społecznym i nawet wśród elektoratu konserwatystów ustępuje w popularności Borisowi Johnsonowi[v]. Zresztą do Ram windsorskich premier będzie musiał przekonać nie tylko północnoirlandzkich unionistów. Także w Westminsterze sprzeciwić się mu mogą zwolennicy twardego Brexitu, tym samym doprowadzając do sytuacji, w której rozwiązanie zaprezentowane przez premiera otrzyma głównie aplauz po stronie Opozycji. Jej przewodniczący – sir Keir Starmer – zresztą już zapowiedział jego poparcie. Przy takim rozwoju wydarzeń oraz przy telewizyjnych ujęciach z konferencji prasowej Rishiego Sunaka z przewodniczącą Komisji Europejskiej Ursulą von der Leyen, premierowi może być trudno polepszyć swój wizerunek wśród wielu konserwatystów. Do tej skomplikowanej sytuacji dochodzi kwestia symboliczna, ściśle powiązana z naturą trudnych relacji w Irlandii Północnej. Nowe wybory do Zgromadzenia mogą odbyć się w okresie bezpośredniej bliskości 25 rocznicy Porozumienia wielkopiątkowego (10 kwietnia). Świętowanie tej rocznicy bez ostatecznego rozstrzygnięcia problemów generowanych przez Brexit rzuca symboliczny cień na sukces procesu pokojowego w Irlandii Północnej. Co więcej, może również wpłynąć negatywnie na relacje pomiędzy Wielką Brytanią  a USA. Prezydent Biden – posiadający irlandzkie korzenie – wyrażał bezpośrednie zmartwienie rozwojem sytuacji oraz zachęcał strony do takiego rozstrzygnięcia by wzmocniło ono ustalenia z Porozumienia. Bliski sojusz Londynu z Waszyngtonem oraz fakt, że premier Sunak wprost obiecał Joe Bidenowi załatwienie sprawy do czasu rocznicy, stanowi kolejną okoliczność wpływającą na rząd brytyjski. Gdyby tego było mało, oczekiwania co do daty wynikają także z przypadającej na 6 maja koronacji króla Karola III. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe czynniki, logicznym zdaje się więc wykorzystanie sprzyjających dla Londynu okoliczności w polityce zagranicznej i próba ostatecznego rozstrzygnięcia sporu dot. pobrexitowej przyszłości Irlandii Północnej w jak najszybszym możliwym terminie.

Reakcje

Ramy windsorskie spotkały się z pozytywnym przyjęciem wśród brytyjskiej prasy, która dopatruje się w nich szansy na przecięcie pobrexitowego węzła gordyjskiego. Po stronie unijnej, rodzą one nadzieję na ostateczne nowe otwarcie w relacjach z Londynem, niezwykle potrzebne w obliczu wyzwań przyszłości oraz obecnej wojny w Ukrainie. Symboliczne, choć zastanawiające do jakiego stopnia wynikające z próśb Downing Street 10, a do jakiego z inicjatywy Pałacu Buckingham, było zaangażowanie króla Karola III do spotkania z przebywającą w Londynie von der Leyen. Z nadzieją spogląda na Ramy windsorskie także prezydent Biden. Podczas gdy dokument oczekuje na głosowanie w Westminsterze oraz dalsze procedowanie wewnątrz UE, kluczowe pozostaje zachowanie polityków z Demokratycznej Partii Unionistów oraz ich konserwatywnych sojuszników z frakcji popierającej twardy Brexit. Pewnym sukcesem premiera Sunaka jest, że środowiska te nie zdecydowały się na jednoznaczne odrzucenie tych zmian z góry, a jedynie zastrzegły sobie prawo do przyjrzenia się im i rozpoczęły wewnętrzną debatę. Nie bez znaczenia są tu zapewne nastroje biznesu północnoirlandzkiego, który raczej pozytywnie patrzy na nowe propozycje. Zawarty w Ramach mechanizm hamulca Stormontu, dający poniekąd prawo weta unionistom w kontekście obowiązywania prawa unijnego w Irlandii Północnej, jest także konkretnym ukłonem w ich stronę. Daje to nadzieję na to, że Londyn będzie mógł zacząć poświęcać swoją energię na dalsze – konieczne z polskiego punktu widzenia – aktywne działania na arenie polityki międzynarodowej we współpracy z Brukselą, zamiast skupiać się na wewnętrznych sporach.

Autor: Bartłomiej Kot, Kierownik Biura Advocacy, Fundacja im. Kazimierza Pułaskiego  

[i] Rishi Sunak przyznał, że głosował za opuszczeniem UE przez Wielką Brytanię. Nie należał on jednak wówczas do głównych postaci w tym sporze. W 2016 r. sprawował mandat posła do Izby Gmin dopiero od roku. Zob. Why I will vote for Britain to leave the EU, rishisunak.com, dostęp 1 marca 2023, https://www.rishisunak.com/news/why-i-will-vote-britain-leave-eu-0

[ii] Rishi Sunak registers lowest favourability scores as Prime Minister, Ipsos, dostęp 1 marca 2023,  https://www.ipsos.com/en-uk/rishi-sunak-registers-lowest-favourability-scores-prime-minister

[iii] How the government is handling the issue of Brexit in the UK, YouGov, dostęp 1 marca 2023, https://yougov.co.uk/topics/politics/trackers/how-the-government-is-handling-the-issue-of-brexit-in-the-uk

[iv] Voting Intention: Con 23%, Labour 46%, YouGov, dostęp 1 marca 2023, https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2023/02/28/voting-intention-con-23-labour-46

[v] The Most Popular Conservative Politicians (Q4 2022), YouGov, 1 marca 2023, https://yougov.co.uk/ratings/politics/popularity/conservative-politicians/all