KOMENTARZ PUŁASKIEGO: Szklanka do połowy pusta czy do połowy pełna – szczyt NATO w Madrycie (Tomasz Smura)

KOMENTARZ PUŁASKIEGO: Szklanka do połowy pusta czy do połowy pełna – szczyt NATO w Madrycie (Tomasz Smura)

W dniach 29-30 czerwca 2022 roku odbywa się spotkanie Rady Północnoatlantyckiej (ang. North Atlantic Council – NAC) na szczeblu szefów państw i rządów (tzw. szczyt NATO). Choć oczekiwania przed szczytem w zakresie, przede wszystkim, wzmocnienia środków z zakresu obrony i odstraszania na tzw. wschodniej flance były większe, madryckie spotkanie jest ważnym etapem w procesie adaptacji Sojuszu do zagrożenia ze strony Rosji oraz szerszych wyzwań i zagrożeń natury globalnej. 

Szczyt NATO w Madrycie jeszcze na długo przed rozpoczęciem określany był jako historyczny z kilku powodów. Po pierwsze, odbywa się na tle rozpoczętej 24 lutego 2022 r. rosyjskiej agresji na Ukrainę, która jest pierwszym na taką skalę pogwałceniem najważniejszych zasad prawa międzynarodowego w Europie po II wojnie światowej (w czasie nielegalnej aneksji Krymu i pierwszej inwazji na Donbas w 2014 r. Rosjanie  przynajmniej próbowali zachować pozory legalności działań i ograniczonego zakresu celów) oraz (nie licząc wojen na Bałkanach) międzynarodowego prawa humanitarnego. Stąd też w miesiącach poprzedzających spotkanie szefów państw i rządów Sojuszu, najbardziej wrażliwe na potencjalną rosyjską agresję wymierzoną przeciwko państwom NATO, państwa członkowskie wschodniej flanki (m.in. państwa bałtyckie, Polska, Rumunia) liczyły na istotne wzmocnienie, stacjonujących na zasadzie rotacyjnej w regionie, sił NATO w ramach tzw. Wzmocnionej Wysuniętej Obecności   (ang. enhanced Forward Presence – eFP). Polska i państwa bałtyckie postulowały podniesienie statusu poszczególnych grup bojowych eFP z poziomu wzmocnionego batalionu do poziomu brygady. Część komentatorów wyrażała również nadzieję na bardziej stałą (na zasadzie stałego stacjonowania konkretnych jednostek) obecność sojuszniczą w najbardziej zagrożonych państwach NATO. Po drugie, na szczycie przyjęta miała zostać nowa koncepcja strategiczna Sojuszu, która – poza Traktatem północnoatlantyckim –  pozostaje najważniejszym dokumentem w organizacji i jest modyfikowana stosunkowo rzadko. Ostatnia taka modyfikacja miała miejsce bowiem w 2010 r., a więc w zupełnie innej sytuacji bezpieczeństwa w Europie i na cztery lata przed pierwszą rosyjską operacja przeciwko Ukrainie i załamaniu się w jej konsekwencji relacji NATO-Rosja. Po trzecie, do NATO zaproszonych miało zostać dwóch nowych potencjalnych członków o dużym znaczeniu dla Sojuszu, tj. Szwecja i Finlandia, których przystąpienie do NATO byłoby najważniejszych rozszerzeniem organizacji od 2004 r. (nie licząc rozszerzania organizacji o państwa bałkańskie w latach 2009-2020).

Niemniej, wraz ze zbliżaniem się szczytu, pojawiały się sygnały, że jego ustalenia w zakresie wzmocnienia środków obrony i odstraszania mogą się okazać się nie tak daleko idące jak chciały tego państwa wschodniej flanki, a – wydające się początkowo formalnością – zaproszenie Szwecji i Finlandii zostało efektywnie zablokowane przez Turcję domagającą się od tych państw rozpoczęcia zwalczania m.in. działających na ich terytorium odnóg, uznawanych przez Ankarę za terrorystyczne, organizacji pn. Partia Pracujących Kurdystanu (PKK), Partia Unii Demokratyczna (PYD) i  Powszechne Jednostki Ochrony (YPG). Pojawiały się też doniesienia o sporach dotyczących sposobu zapisu pewnych problemów w nowej koncepcji strategicznej, w tym m.in postrzegania przez sojuszników kwestii wzrostu potęgi Chin.

Główne postanowienia szczytu 

Jeszcze przed oficjalnym rozpoczęciem spotkania udało się – jak się wydaje przy dużym zaangażowaniu  sekretarza generalnego NATO Jensa Stoltenberga – wypracować porozumienie między Finlandią i Szwecje oraz Turcją. W podpisanym przez trzy państwa memorandum of understanding Sztokholm i Helsinki zobowiązały się m.in. do współpracy z Ankarą w zakresie zwalczania terroryzmu, uznania PKK za organizację terrorystyczną, niewspierania w żaden sposób PYD/YPG (oraz organizacji określanej przez Turcję jako FETO – ang. Fetullah Terrorist Organization), a także zniesienia z Turcji sankcji na dostawy broni oraz wsparcia dla udziału tego państwa w unijnych programach w ramach stałej współpracy strukturalnej (PESCO). W zamian za to Ankara wyraziła poparcie dla polityki “otwartych drzwi” i zaproszenia Finlandii i Szwecji do NATO. Otworzyło to drogę do formalnego zaproszenia obu państw do NATO na sesji NAC 29 czerwca 2022 r., choć akces oficjalnych już kandydatów będzie wymagał jeszcze zgody wszystkich państw Sojuszu, zgodnie z ich wewnętrznymi procedurami ratyfikacyjnymi w zakresie umów międzynarodowych.

Również w zakresie środków odstraszania i obrony i tzw. struktury sił NATO (ang. NATO Force Structure) jeszcze przed madryckim szczytem sekretarz generalny  zapowiedział wzmocnienie zarówno sił eFP rozlokowanych na wschodniej flance – czyli czterech dotychczasowych batalionowych grup bojowych w państwach bałtyckich i Polsce oraz czterech nowych grup utworzonych po rosyjskiej inwazji na Ukrainę w Bułgarii, Rumuni, na Słowacji i na Węgrzech – oraz zreformowanie Sił Odpowiedzi NATO (ang. NATO Response Force – NRF) i podniesienie liczby żołnierzy w jednostkach o statusie wysokiej gotowości w NATO do 300 000. W tym pierwszym aspekcie wzmocnienie ma się odbyć jednak  nie tyle przez fizyczne zwiększenie ww. grup EFP o dodatkowe bataliony rozmieszczone w państwach przyjmujących, co niejako “w formule hybrydowej” – poprzez przypisanie do nich jednostek stacjonujących na co dzień w państwie wysyłającym i rozmieszczenie na miejscu sprzętu i zapasów zabezpieczających możliwości ich szybkiego przerzutu. Wzorem dla nowej struktury miałaby być grupa eFP na Litwie, w przypadku której Niemcy – jako państwo ramowe – zobowiązały się do przydzielenia do niej jednej ze swoich brygad, która miałaby być gotowa do szybkiego przerzutu celem wzmocnienia liczącego obecnie ponad 1000 żołnierzy niemieckiego kontyngentu  na miejscu. W drugim ww. aspekcie sojusznicy zobowiązali się do znacznego podniesiania liczby jednostek zachowujących podwyższony stan gotowości (posiadających możliwość wysłania w rejon działań w określonym czasie do 30 dni). Do tej pory znajdujące się w wysokiej gotowości Siły Odpowiedzi NATO liczyły ok. 40 000 żołnierzy w komponencie lotniczym, morskim i lądowym. Na ten ostatni – poniekąd najtrudniejszy do wypełnienia – składały się m.in. brygadowa jednostka bardzo wysokiej gotowości (tzw. VJTF) z możliwością rozmieszczenia w rejonie działań w czasie 2-7 dni oraz dwie kolejne tego typu jednostki o niższej gotowości, co dawało łącznie siły wielkości 3 brygad (ewentualnie wzmocnione o zasoby z tzw. Response Forces Pool, liczące łącznie ok. 15 000 żołnierzy). Zwiększenie liczby żołnierzy zachowujących podwyższony stan gotowości do poziomu 300 000, w tym duża część w jednostkach lądowych, znacząco poszerzyłoby więc zasoby do ewentualnej dyspozycji głównodowodzącego sił NATO w Europie (SACEUR) w razie wystąpienia poważniejszego kryzysu.

Zgodnie z informacjami przekazanymi w czasie szczytu przez J. Stoltenberga owo zwiększenie sił wysokiej gotowości ma się to odbyć poprzez dołączenia do już istniejących “wysuniętych jednostek” i dotychczasowych sił NRF, całych jednostek zadeklarowanych przez państwa członkowskich. Przynajmniej część z nich ma być przypisane do konkretnego regionu i konkretnych zadań, co zwiększy efektywność procesu szkolenia i ułatwi planowanie. Jednostki te mają mieć dwa poziomy gotowości, tj. 10 i 30 dni, a formowanie nowej struktury ma zakończyć się przyszłym roku.

Jednocześnie w trakcie trwania Szczytu prezydent Stanów Zjednoczonych Joe Biden ogłosił zwiększenie amerykańskiej obecności w Europie poprzez rozmieszczenie dwóch dodatkowych niszczycieli z systemem Aegis stacjonujących w bazie Rota w Hiszpanii (dotychczas 4 jednostki), dwóch dodatkowych eskadr samolotów F-35 w Wielkiej Brytanii (baza Lakenheath), rotacyjnej brygady US Army w Rumunii oraz przekształcenia stacjonującego w Polsce wysuniętego komponentu dowództwa V Korpusu Armii USA w stałą kwaterę dowodzenia (jedyną rozmieszczoną na tej zasadzie obok instalacji systemu obrony przeciwrakietowej Aegis Ashore w Redzikowie), a także wzmocnienie sił  amerykańskich w Niemczech i Włoszech o nowe zdolności, w tym przeciwlotnicze.

Na szczycie udało się też przyjąć nową koncepcję strategiczną definiującą poniekąd percepcję sojuszników w zakresie zagrożeń i wyzwań oraz rolę i zadania dla NATO w ramach celu zdefiniowanego w Traktacie waszyngtońskim. I tak, utrzymane zostały trzy podstawowe zadania NATO (tzw. core tasks) – choć w nieco zmienionym brzmieniu – tj. odstraszanie i obrona (wcześniej obrona kolektywna); zapobieganie kryzysom (wcześniej zarządzanie kryzysowe) oraz bezpieczeństwo kooperatywne. Koncepcja podkreśliła, że przestrzeń transatlantycka nie jest obecnie “w stanie pokoju” i nie można wykluczyć ataku na któreś z państw członkowskich. Federacja Rosyjska w ocenie NATO jest natomiast “najważniejszym i bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa sojuszników oraz dla pokoju i stabilności w obszarze euroatlantyckim”. Sojusznicy deklarują iż nie postrzegają Rosji już jako partnera, choć deklarują możliwość utrzymania kanałów komunikacji celem uniknięcia eskalacji i ograniczenia ryzyk. Terroryzm został z kolei określony jako najważniejsze zagrożenie asymetryczne. W odniesieniu do oczekiwanej kwestii zdefiniowania sojuszniczej percepcji Chin podkreślono, że ich działania podważają (to challange) “nasze interesy, bezpieczeństwo i wartości” (nie zostały więc określone jako wyzwanie same w sobie). Zwrócono też uwagę na współpracę rosyjsko-chińską jako niezgodną z interesami sojuszników. Koncepcja  strategiczna poza “tradycyjnymi” już zagadnieniami, jak kwestia proliferacja broni masowego rażenia odniosła się też do zagrożeń klimatycznych czy wyzwań związanych z nowoczesnymi technologiami.

W pozostałych kwestiach na madryckim szczycie sojusznicy m.in. potępili “w najmocniejszych słowach” rosyjską agresję na Ukrainę i zadeklarowali pełne poparcie oraz konkretne wsparcie dla Kijowa (min. w zakresie sprzętu wojskowego, paliwa etc), a w dłuższej perspektywie pomoc w zakresie przejścia ukraińskich sił zbrojnych  na zachodnie systemy uzbrojenia.  Zgodnie z oczekiwaniami w deklaracji ze szczytu mocno podkreślono też kwestie budowania społecznej odporności, zagadnienie zagrożeń klimatycznych (sojusznicy zadeklarowali konieczność ograniczenia emisji przez struktury NATO)  czy wymiaru technologicznego (wspieranego przez  Defence Innovation Accelerator i Innovation Fund).

Wnioski 

Madrycki szczyt z pewnością można ocenić jako ważny w historii organizacji. Przyjęte została na nim nowa koncepcja strategiczna, udało się też oficjalnie uruchomić proces akcesji nowych ważnych kandydatów do organizacji. Nie spełnił on jednak, jak się wydaje, wszystkich oczekiwań wyrażanych przez państwa wschodniej flanki NATO, zwłaszcza w zakresie zasadniczego wzmocnienia i przekształcenia charakteru wysuniętej obecności. Rozbudowa eFP będzie bowiem miała model hybrydowy i opierała się na rotacyjności. Również brak jeszcze konkretniejszych szczegółów w zakresie przekształcenia Sił Odpowiedzi NATO i zwiększenia liczby sił wysokiej gotowości w Sojuszu do 300 000. Deklaracje polityczne będą musiałby być teraz wypełnione wojskową treścią i nie wiadomo jak będzie wyglądał mechanizm oceny ich implementacji (brak do tej pory np. oceny realizacji poprzedniej inicjatywy w zakresie gotowości, tj. 4×30, obejmującej możliwość wystawienia w ciągu 30 dni 30 batalionów, 30 okrętów oraz 30  eskadr lotniczych).

Niemniej szczyt w Madrycie powinien być oceniany jako część szerszego procesu adaptacji Sojuszu Północnoatlantyckiego do zagrożenia rosyjskiego i “ery rywalizacji wielkich mocarstw” uruchomionego na szczycie w Newport i rozwijanego poprzez kolejne szczyty w Warszawie, Brukseli i Londynie, gdzie podejmowano dalsze konkretne decyzje wzmacniające Sojusz (m.in. trzykrotne zwiększenie wielkości sił odpowiedzi NATO i wyodrębnienie z nich sił bardzo wysokiej gotowości VJTF, ww. ustanowienie wzmocnionej wysuniętej obecności czy inicjatywa 4×30). Decyzje ze szczytu w Madrycie są więc może krokiem nie najdalszym, ale kolejnym z dłuższej serii i we właściwą stronę.

Autor: dr Tomasz Smura, Dyrektor Biura Analiz Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego