ANALIZA: Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej: od Strategii Globalnej do PESCO

ANALIZA: Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej: od Strategii Globalnej do PESCO

Pulaski Policy Paper Nr 1, 2018. 05 stycznia 2018 r.

Przyjęcie Strategii Globalnej UE w 2016 roku wyraźnie ożywiło działania zarówno Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, jak też Parlamentu Europejskiego w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. Najważniejszym dotąd krokiem we wdrażaniu tej strategii jest z pewnością ustanowienie i uruchomienie pod koniec 2017 roku projektu Stałej Współpracy Strukturalnej, czyli PESCO (Permanent Structural Cooperation)[i].

Początek drogi do PESCO

W marcu 2017 roku Rada Unii Europejskiej dokonała wstępnej oceny zaawansowania implementacji strategii globalnej UE[ii]. Jednocześnie przyjęto koncepcję dotyczącą wzmocnienia zdolności planowania operacyjnego oraz prowadzenia misji i operacji w dziedzinie WPBiO[iii]. W praktyce wyraża się ona zwłaszcza w utworzeniu specjalnej struktury w Sztabie Wojskowym UE, tj. Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Wojskowych (Military Planning and Conduct Capability, MPCC). Będzie ona na szczeblu strategicznym odpowiedzialna za planowanie operacyjne, koordynację generacji sił i prowadzenie misji wojskowych, ale tylko tych bez mandatu wykonawczego (tj. bez mandatu do bezpośredniego prowadzenia operacji wojskowych, a jedynie tych wspierających działania sił państwa goszczącego taką misję na swoim terytorium, czyli np. szkoleniowych, doradczych, humanitarnych). Ważnymi krokami były także prace przygotowujące do wdrożenia koncepcji PESCO, jak również wprowadzenie procedury skoordynowanych corocznych przeglądów obronności UE (Coordinated Annual Review on Defence, CARD)[iv] oraz systematycznych posiedzeń ministrów obrony.

Strategia Globalna UE wdrażana jest na trzech polach: politycznym, ekonomicznym i międzynarodowym. Pole polityczne to implementacja w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony koordynowana przez Wysoką Przedstawiciel ds. WPBiO; pole ekonomiczne – to europejski plan działań na rzecz obronności realizowany przez Komisję Europejską i trzecie pole, międzynarodowe – to realizacja przez wszystkie podmioty UE porozumienia o współpracy z NATO.

Implementacja strategii w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności

 Najważniejszym dokumentem wdrożeniowym wobec strategii jest Plan implementacji w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności[v]. W jego ramach ustanowiono nowy poziom ambicji UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności  w odniesieniu do trzech podstawowych zadań: a) reagowanie na zewnętrzne konflikty i kryzysy, b) budowanie zdolności partnerów, c) ochrona UE i jej obywateli.

Reagowanie na zewnętrzne zagrożenia i kryzysy obejmuje pełne spektrum zadań w zakresie cywilnego i militarnego reagowania kryzysowego. Celem jest poszerzenie zdolności reagowania w ramach WPBiO we wszystkich fazach cyklu konfliktowego, włącznie z prewencją, aby promować pokój i bezpieczeństwo w ramach opartego na zasadach ładu globalnego nadzorowanego przez ONZ.

Budowaniu zdolności partnerów służą misje/operacje o zadaniach szkoleniowych, doradczych i/lub konsultacyjnych (mentoringowych) w sektorze bezpieczeństwa.

Ochrona UE i jej obywateli obejmuje takie zadania, jak ochrona sieci i infrastruktury krytycznej; bezpieczeństwo granic zewnętrznych, włącznie z budowaniem takich zdolności u swoich partnerów; ochrona cywilna i reagowanie na katastrofy;  zapewnienie stabilnego dostępu i korzystania z przestrzeni globalnych (cyber, powietrzne, morskie, kosmiczne); przeciwdziałanie zagrożeniom hybrydowym[vi]; cyberbezpieczeństwo; zapobieganie i przeciwdziałanie terroryzmowi i radykalizmom[vii]; zwalczanie przemytu; budowanie zdolności radzenia sobie z nielegalną migracją; promowanie przestrzegania reżimów antyproliferacyjnych oraz zwalczanie nielegalnego handlu bronią  i zorganizowanej przestępczości. W ramach politycznej implementacji Strategii Globalnej na szczególną uwagę zasługuje konsekwentne zmierzanie do uruchomienia PESCO, przewidzianej w art. 42.6 i 46 Traktatu o Unii Europejskiej i Protokole 10[viii].

Europejski plan działań na rzecz obronności

Drugim dokumentem dotyczącym wdrażania nowej strategii UE jest  Europejski plan działań na rzecz obronności (European Defence Action Plan), który koncentruje się na zapewnianiu potrzebnych zdolności oraz wsparciu europejskiego przemysłu obronnego.

Jednym z najważniejszych filarów jest ustanowienie Europejskiego Funduszu Obronnego, który obejmuje dwie oddzielne, ale komplementarne  struktury („okna”) finansowania: „okno badawcze” dla fundowania realizowanych we współpracy projektów badawczych na szczeblu UE ujętych w wieloletnich ramach finansowych po 2020 roku oraz „okno zdolności” dla wsparcia wspólnego rozwoju zdolności obronnych powszechnie uzgodnionych przez państwa członkowskie, co z kolei będzie finansowane z puli wkładów narodowych i tam gdzie możliwe wspierane z budżetu UE. Coraz bardziej skomplikowane technologie obronne czynią ten problem szczególnie istotnym[ix].

Obok ustanowienia funduszu dla zapewnienia innowacyjności i konkurencyjności bazy przemysłowej oraz jej możliwości zaspokajania potrzeb w zakresie zdolności przewiduje się także zwrócić szczególną uwagę na promowanie dostępu do finansów dla SMEs (małych i średnich przedsiębiorstw) i nietradycyjnych dostawców dla wspierania inwestycji w sektorze obronnym, a także  wzmocnienie jednolitego rynku obronnego. Rada Europejska na swym posiedzeniu w czerwcu 2017 roku zaaprobowała szybką implementację przygotowywanego Programu Rozwoju Europejskiego Przemysłu Obronnego (European Defence Industrial Development
Programme)
[x].

Wspólna deklaracja o współpracy UE-NATO

Jednym z najważniejszych obszarów implementacji europejskiej strategii bezpieczeństwa jest wdrożenie wspólnej deklaracji o współpracy z NATO, która została przyjęta na szczycie NATO w Warszawie 8 lipca 2016 roku[xi]. W deklaracji wskazano na siedem priorytetowych obszarów tej współpracy:

  • rozwijanie możliwości przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym, w tym zwiększania odporności, wspólnego analizowania, zapobiegania i wczesnego wykrywania przez wymianę informacji oraz współpracę w strategicznej komunikacji i reagowaniu;
  • poszerzenie i dostosowanie do potrzeb współpracy operacyjnej na morzu i w sprawach migracji przez zwiększenie wymiany ostrzeżeń co do sytuacji na morzu, jak również lepszą koordynację wzajemnego wzmocnienia działań na Morzu Śródziemnym i w innych rejonach;
  • poszerzenie koordynacji w zakresie cyberbezpieczeństwa i cyberobrony w kontekście zarówno misji i operacji, jak i ćwiczeń, edukacji i treningów;
  • rozwijanie spójnych, komplementarnych i interoperacyjnych zdolności obronnych państw członkowskich UE i NATO, jak również wielostronnych projektów;
  • stwarzanie warunków dla silniejszego przemysłu obronnego, większych badań obronnych i europejskiej oraz transatlantyckiej współpracy przemysłowej;
  • podwyższenie koordynacji w zakresie ćwiczeń, w tym hybrydowych, przez zorganizowanie w pierwszej kolejności równoległych i skoordynowanych ćwiczeń w latach 2017-2018;
  • budowanie zdolności obronnych i w zakresie bezpieczeństwa oraz promowanie odporności/żywotności partnerów na wschodzie i południu, w tym wzmocnienie ich możliwości morskich.

W grudniu 2016 r. NATO i UE zatwierdziły wspólnie przygotowane konkretne propozycje implementacyjne obejmujące ok. 40 różnych zadań[xii]. Obie organizacje pozytywnie oceniły ich realizację w swoim raporcie z czerwca 2017 roku[xiii], a w grudniu pakiet wspólnych zadań rozwinęły o nowe propozycje[xiv].

W obliczu coraz bardziej złożonych zagrożeń i utrwalającej się nowej, hybrydowej zimnej wojny niewątpliwie systemowe współdziałanie UE i NATO staje się kluczowym warunkiem skuteczności Zachodu w dziedzinie bezpieczeństwa[xv]. Można postawić tezę, że optymalnym rozwiązaniem byłoby ustanowienie swego rodzaju „Euroatlantyckiego Tandemu Bezpieczeństwa NATO – UE”[xvi].

Wypada mieć nadzieję, że obecne wysiłki obu organizacji są początkiem drogi do takiego tandemu. Należałoby pójść jednak zdecydowanie dalej, niż obecne wspólne deklaracje o współpracy na wybranych tylko polach. Przede wszystkim należałoby bardziej klarownie i systemowo dokonać podziału ról między UE i NATO w sferze bezpieczeństwa tak, aby były one uzupełniające się, komplementarne i przez to wymuszały współdziałanie, a nie takie same, o podobnych zadaniach – czyli generujące rywalizację. Komplementarność ta musi dotyczyć wszystkich możliwych dziedzin aktywności na polu bezpieczeństwa (politycznej, ekonomicznej, wojskowej).         Być może warunkiem koniecznym i racjonalnym pierwszym krokiem w budowie takiego tandemu bezpieczeństwa mogłoby być utworzenie wspólnego ciała polityczno-decyzyjnego w postaci Rady Bezpieczeństwa NATO – UE, jako wspólnego gremium składającego się z Rady Europejskiej i Rady Północnoatlantyckiej[xvii].

Możliwe scenariusze dalszej praktyki strategicznej UE

W ostatnim czasie UE wyraźnie się uaktywniła. Widać wolę stworzenia warunków, by Unia w swej praktyce w dziedzinie bezpieczeństwa stała się zorganizowanym podmiotem strategicznym. Powstaje jednak pytanie na ile to może być skuteczne i czy projekt PESCO może być w tym pomocny.

Komisja Europejska na początku czerwca 2017 roku wydała sygnowany przez dwoje jej wiceprezydentów – F. Mogherini i J. Katainena – Reflection Paper on the Future of European Defence[xviii]. Ujęto w nim trzy scenariusze zbudowania w ciągu dekady podstaw do utworzenia Europejskiej Unii Bezpieczeństwa i Obrony (European Security and Defence Union). W zależności od woli politycznej państw członkowskich mogą to być:

a) kooperatywne bezpieczeństwo i obrona (Security and Defence Cooperation) – opcja kontynuacyjna, dobrowolna współpraca między państwami członkowskimi według zasady ad hoc, zależnie od potrzeby i sytuacji, z niewielką rolą struktur unijnych;

b) wzajemne (częściowo wspólne, dzielone) bezpieczeństwo i obrona (Shared Security and Defence) – zwiększona odpowiedzialność finansowa i operacyjna za wzajemne bezpieczeństwo, częściowe przekazanie przez państwa członkowskie niektórych kompetencji strukturom unijnym, zwłaszcza w odniesieniu do zagrożeń niemilitarnych (terroryzm, cyberzagrożenia, itp.), bardziej systematyczna, zawczasu planowana, a nie tylko ad hoc, współpraca państw członkowskich, zwłaszcza w sektorze przemysłów obronnych;

c) wspólna obrona i bezpieczeństwo (Common Defence and Security) – pogłębiona współpraca i integracja, synchronizacja planowania obronnego, solidarność i wzajemne wsparcie jako norma we wspólnocie, poszerzony zakres wspólnych programów zbrojeniowych, zwłaszcza w najbardziej wymagających technologicznie dziedzinach, tworzenie wspólnych formacji wojskowych o operacyjnej gotowości do użycia, komplementarne uzupełnianie się z NATO w realizacji zadań obronnych.

Powyższe opcje są w istocie raczej elementami (stopniami, krokami) jednego programu: zmierzania wszystkich państw członkowskich do budowy Europejskiej Unii Bezpieczeństwa i Obrony. Składają się tak naprawdę na jeden pożądany, korzystny scenariusz. Należy jednak wziąć pod uwagę także możliwość realizacji innego, niekorzystnego scenariusza, gdy jednakowej zgody wszystkich na sposób działania nie będzie i nastąpi podział UE na różne kręgi integracyjne (o różnym tempie integracji) w dziedzinie bezpieczeństwa: zintegrowane centrum i luźno z nim związane peryferia. Powstaje pytanie jak miałaby funkcjonować w sferze bezpieczeństwa taka UE. W ramach takiego negatywnego scenariusza można wyróżnić co najmniej dwie opcje.

UE różnych prędkości w dziedzinie bezpieczeństwa byłaby trudno wyobrażalną polityczną i strategiczną hybrydą. Można jednak zakładać, że w takich warunkach, gdy różne kręgi (sub-podmioty UE) byłyby zupełnie autonomiczne, z odrębnymi, nawet sprzecznymi procedurami, udałoby się UE wypracować jakieś mechanizmy kooperacji, zapewniające minimum wspólnego działania na rzecz bezpieczeństwa. Taka struktura bezpieczeństwa przypominałaby model atomu: twarde jądro i swobodne elektrony, trzymane na orbitach UE siłą atrakcyjności tego jądra, ale odciągane od niego wolą niezależności. Mielibyśmy wtedy do czynienia ze scenariuszem niezrównoważonego (zintegrowanego i zdezintegrowanego) bezpieczeństwa i obrony UE. Wydaje się jednak, że taka UE długo by nie przetrwała i z czasem rozpadła się na odrębne podmioty międzynarodowe. To scenariusz załamania się bezpieczeństwa europejskiego. Niestety, na rzecz takiego scenariusza działają niektóre kraje Europy Środkowo-Wschodniej. UE przeszła długą drogę w stopniowym, choć powolnym rozwijaniu się jako strategiczny podmiot w dziedzinie bezpieczeństwa. Jej unikatowy charakter pozwalał do tej pory znajdywać wyjścia z wielu trudnych sytuacji.  Można więc zakładać, że poradzi sobie i w dzisiejszych warunkach, pomimo Brexitu, kryzysu migracyjnego, presji terrorystycznej, ryzyk w relacjach transatlantyckich, czy też wyzwań i zagrożeń zewnętrznych, w tym na południowej flance, a zwłaszcza mimo nowej zimnej wojny narzuconej Zachodowi przez Rosję[xix] . Wydaje się zatem, że najgorszy scenariusz, jakim byłoby załamanie się bezpieczeństwa europejskiego, jest najmniej prawdopodobny.

Wnioski

1. Przyjęcie Strategii Globalnej UE w 2016 roku wyraźnie ożywiło działania zarówno Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, jak też Parlamentu Europejskiego w dziedzinie polityki bezpieczeństwa. Strategia Globalna UE wdrażana jest na trzech polach: politycznym, ekonomicznym i międzynarodowym. Najważniejszym dotąd krokiem we wdrażaniu tej strategii jest z pewnością ustanowienie i uruchomienie pod koniec 2017 roku projektu Stałej Współpracy Strukturalnej, czyli PESCO.

2. Najważniejszym dokumentem wdrożeniowym wobec strategii jest Plan implementacji w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności. W jego ramach ustanowiono nowy poziom ambicji UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności w odniesieniu do trzech podstawowych zadań: a) reagowanie na zewnętrzne konflikty i kryzysy, b) budowanie zdolności partnerów, c) ochrona UE i jej obywateli.

3. Drugim dokumentem dotyczącym wdrażania nowej strategii UE jest Europejski plan działań na rzecz obronności (European Defence Action Plan), który koncentruje się na zapewnianiu potrzebnych zdolności oraz wsparciu europejskiego przemysłu obronnego. Jednym z najważniejszych filarów jest tu ustanowienie Europejskiego Funduszu Obronnego.

4. Jednym z priorytetowych obszarów implementacji ESG jest wdrożenie wspólnej deklaracji o współpracy z NATO, która została przyjęta na szczycie NATO w Warszawie 8 lipca 2016 roku. W obliczu coraz bardziej złożonych zagrożeń i utrwalającej się nowej, hybrydowej zimnej wojny niewątpliwie systemowe współdziałanie UE i NATO staje się kluczowym warunkiem skuteczności Zachodu w dziedzinie bezpieczeństwa . Można postawić tezę, że optymalnym rozwiązaniem byłoby ustanowienie swego rodzaju „Euroatlantyckiego Tandemu Bezpieczeństwa NATO – UE”.

5. Komisja Europejska na początku czerwca 2017 roku wydała Reflection Paper on the Future of European Defence. Ujęto w nim trzy scenariusze zbudowania w ciągu dekady podstaw do utworzenia Europejskiej Unii Bezpieczeństwa i Obrony. Opcje są w istocie raczej elementami jednego programu budowy wspomnianej Unii. Składają się więc na jeden pożądany, korzystny scenariusz. Należy jednak wziąć pod uwagę także możliwość realizacji innego, niekorzystnego scenariusza, gdy jednakowej zgody wszystkich na sposób działania nie będzie i nastąpi podział UE na różne kręgi integracyjne (o różnym tempie integracji) w dziedzinie bezpieczeństwa.

Autor: Prof. dr hab. Stanisław Koziej, Senior Fellow w programie Pokój i Stabilizacja Fundacji im. Kazimierza Pułaskiego

Zdjęcie: EEAS

Pobierz artykuł w formacie PDF

 

[i] Defence cooperation: Council establishes Permanent Structured Cooperation (PESCO), with 25 member states

Participating, Council of the EU, PRESS RELEASE 765/17, 11 December  2017, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/11/defence-cooperation-pesco-25-member-states-participating/

[ii] Konkluzje Rady w sprawie postępów w realizacji globalnej strategii UE w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony – Konkluzje Rady, 6 marca 2017 r.,  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6875-2017-INIT/pl/pdf

[iii] Concept Note: Operational Planning and Conduct Capabilities for CSDP Missions and Operations, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/fac/2017/03/st06881_en17_pdf/

[iv] Fiott, The CARD on the EU defence table, European Union Institute for Security Studies (EUISS), April 2017,  http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Alert_10_CARD.pdf

[v] Implementation Plan on Security and Defence, Council of the European Union, Brussels, 14 November 2016, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/11/pdf/Implementation-plan-on-security-and-defence_pdf/  oraz European Defence Action Plan, EUROPEAN COMMISSION, Brussels, 30 November 2016 [online], http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20372/attachments/2/translations/en/renditions/pdf 

[vi] O istocie i charakterze hybrydowej zimnej wojny: S. Koziej, Hybrydowa zimna wojna w Europie, „Pułaski Policy Papers”, Fundacja im. K. Pułaskiego, 5 września 2016 r., https://pulaski.pl/wp-content/uploads/2015/02/Pulaski_Policy_Papers_Nr_20_16.pdf

[vii] Nieco szerzej na ten temat: S. Koziej, Terrorism in Europe and the clash of civilizations, Portal gisreportsonline.com, 24 sierpnia 2016 https://www.gisreportsonline.com/terrorism-in-europe-and-the-clash-of-civilizations,defense,1963.html

[viii] European Council meeting (22 and 23 June 2017) – Conclusions, Brussels, 23 June 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2017/06/22-23-euco-conclusions_pdf/

[ix] Zob. np.  A .Gilli, M. Gilli, European defence cooperation in the second machine age, EUISS, 26 April 2017, http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_14_Defence_cooperation.pdf

[x] European Council meeting (22 and 23 June 2017) – Conclusions, Brussels, 23 June 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2017/06/22-23-euco-conclusions_pdf/

[xi] Joint declaration by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization, http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133163.htm?selectedLocale=en

[xii] Statement on the implementation of the Joint Declaration signed by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization, http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_138829.htm?selectedLocale=en

[xiii] Progress report on the implementation of the common set of proposals endorsed by NATO and EU Councils on 6 December 2016, 14 June 2017,  http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/06/pdf/170614-Joint-progress-report-EU-NATO-EN_pdf/

[xiv] Common set of new proposals on the implementation of the Joint Declaration signed by the President of the European Council, the President of the European Commission and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization, NATO, Press Release (2017) 174, 5 December 2017, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_149522.htm?selectedLocale=en

[xv] A. Ignaciuk, NATO i UE wobec zagrożeń hybrydowych – nowe otwarcie we wzajemnej współpracy?, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2016, I–IV [online], https://www.bbn.gov.pl/ftp/dok/03/37-40_KBN_Ignaciuk.pdf ; M.Wróblewska-Łysik, Europejska Strategia Globalna a możliwości współpracy Unii Europejskiej z NATO po szczycie w Warszawie, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2016, I–IV], https://www.bbn.gov.pl/ftp/dok/03/37-40_KBN_Wroblewska.pdf

[xvi] Zob. szerzej na ten temat – S. Koziej, Euroatlantycki „tandem bezpieczeństwa”?, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Wyzwania i zagrożenia XXI wieku, red. P. Olszewski, T. Kapuśniak, W. Lizak, WSH, Radom 2009

[xvii] S. Koziej, Główne wyzwania strategiczne wobec NATO, [w:] NATO w pozimnowojennym środowisku (nie)bezpieczeństwa, red. M. Pietraś, J. Olchowski, UMCS, Lublin 2011

[xviii] Reflection Paper on the Future of European Defence, European Commission COM(2017) 315 of 7 June 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-defence_en_1.pdf

[xix] Patrz np. S. Koziej, Strategiczne wnioski z manewrów Zapad 2017: budowa przez Rosję „bezpiecznika” w neozimnowojennej grze z Zachodem, „Pułaski Policy Papers”, Fundacja im. K. Pułaskiego, Warszawa 21 września 2017 r., https://pulaski.pl/wp-content/uploads/2017/09/Pulaski_Policy_Papers_Nr_19_17.pdf